APUZ Dossier Bild

26.5.2002 | Von:
Eike von Hippel

Präventiver Verbraucherschutz: Vorbeugen ist besser als Heilen

III. Der Präventionsgedanke

1. Produktschäden



Der Präventionsgedanke muss künftig überall stärker beachtet werden [5] . Besonders wichtig ist er für den gesamten Bereich der Produktschäden [6] . Obwohl die Verschärfung der Produkthaftung (d. h. die Haftung für Schäden, die durch fehlerhafte Produkte oder infolge mangelhafter Information über Produktgefahren entstehen) viele Hersteller wegen der steigenden Kosten zu verstärkten Bemühungen um eine Schadensprophylaxe veranlasst, garantiert sie keinen ausreichenden Schutz der Verbraucher vor defekten und gefährlichen Produkten. Deshalb hat der Gesetzgeber in Deutschland und anderen Staaten zusätzlich administrative Kontrollsysteme (für Lebensmittel und Arzeimittel, zunehmend aber auch für weitere Produkte) geschaffen, deren Ausstattung und Kontrolltätigkeit freilich häufig unzureichend ist.

Ein besonderer Sorgenpunkt sind die unzähligen Chemikalien, deren Risiken bisher oft nicht (hinreichend) geklärt sind [7] . Zu Recht hat deshalb die EU-Kommission vorgeschlagen, nachträglich 6 350 Substanzen zu überprüfen und 1 350 davon (die als besonders gefährlich gelten) einem strengen Zulassungsverfahren zu unterwerfen. Man kann nur hoffen, dass sich dieser Vorschlag trotz des heftigen Widerstandes der Lobby durchsetzen wird.

Zu beanstanden ist im Übrigen, dass der Staat trotz der gigantischen Tabak- und Alkoholschäden (man rechnet in Deutschland jährlich mit 100 000 Tabaktoten und 40 000 Alkoholtoten) bisher kaum etwas unternommen hat, um die Bürger vor den Gefahren des Tabakkonsums und des Alkoholmissbrauchs zu schützen [8] . Dies widerspricht der staatlichen Schutzpflicht, die jedenfalls gegenüber den ungeborenen Kindern und Passivrauchern besteht, aber auch gegenüber Rauchern und Trinkern, soweit diese süchtig (und deshalb nicht willensfrei) oder minderjährig sind.

Wie die internationale Entwicklung zeigt, wächst nun das Bewusstsein dafür, dass neben den illegalen Drogen auch die legalen Drogen Tabak und Alkohol sehr viel entschiedener als bisher bekämpft werden müssen. Besonders wichtig ist es, dafür zu sorgen, dass die Kosten der Tabak- und Alkoholschäden (entsprechend dem Verursacherprinzip) von der Tabakindustrie bzw. der Alkoholindustrie getragen werden. Dies entspricht nicht nur der Gerechtigkeit, sondern kommt auch der Prävention zugute. Aufgrund internationaler Erfahrungen steht nämlich fest, dass Preiserhöhungen den Konsum von Tabak und Alkohol verringern. Deshalb ist zu hoffen, dass das amerikanische Beispiel Schule macht: In den USA hat sich die Tabakindustrie im November 1998 verpflichtet, im Laufe von 25 Jahren 206 Mrd. Dollar zu zahlen. Mit diesem Geld sollen Kosten gedeckt werden, die dem Gesundheitssystem durch das Rauchen entstehen. Um das Geld aufzubringen, haben die Tabakkonzerne den Preis für ein Päckchen Zigaretten inzwischen um 50 Cent auf 3,25 Dollar erhöht.

2. Unlautere Vertriebsmethoden



Auch bezüglich unlauterer Vertriebsmethoden sollte der Präventionsgedanke stärker als bisher betont werden [9] . So liegt es nahe, bestimmte Arten von Werbung oder Vertriebsmethoden grundsätzlich zu verbieten (z. B. Tabakwerbung, Verbot unerbetener Vertreter-Hausbesuche) oder einer Vorkontrolle zu unterwerfen (z. B. öffentliche Arzneimittelwerbung). Des Weiteren sollte man unlauterer Werbung durch eine bessere Information der Verbraucher entgegenwirken: durch Informationspflichten der Anbieter, durch Gegeninformationen und durch den Aufbau objektiver Informationssysteme. Schließlich müssen die Sanktionen gegen unlautere Werbung und die Möglichkeiten ihrer Durchsetzung so entwickelt werden, dass Normverstöße nicht mehr lohnen.

Besonderes Interesse verdient insoweit das seit 1971 bestehende schwedische Modell eines staatlichen Verbraucher-Ombudsmanns, das inzwischen von anderen Staaten übernommen worden ist. Der Verbraucher-Obudsmann soll für die Durchsetzung eines Gesetzes gegen unlautere Vertriebsmethoden und eines Gesetzes gegen unlautere Geschäftsbedingungen sorgen. Verstößt ein Anbieter gegen diese Gesetze, so kann der Ombudsmann auf Unterlassung klagen oder (in Fällen von geringerer Bedeutung) einen Verbotsbescheid erlassen. Wichtiger ist freilich, dass der Ombudsmann sich nicht auf die repressive Bekämpfung von Einzelfällen beschränkt, sondern dass er in Zusammenarbeit mit den betroffenen Branchenorganisationen, wissenschaftlichen Experten und Fachbehörden empfehlende Richtlinien ausarbeitet, die präventiv wirken.

Ebenso sorgt in den USA eine unabhängige Bundesbehörde, die Federal Trade Commission, für einen präventiven Schutz der Verbraucher, indem sie Richtlinien und Verordnungen erlässt und sich zudem für die Entschädigung von Verbrauchern einsetzt, die unlauteren Geschäftsmethoden zum Opfer gefallen sind.

3. Unlautere Geschäftsbedingungen



Sehr wichtig ist der Präventionsgedanke auch für die Kontrolle unlauterer Geschäftsbedingungen [10] . Obwohl die deutsche Rechtsprechung seit langem eine beachtliche Kontrolle solcher Geschäftsbedingungen entwickelt und der Gesetzgeber diese Kontrolle durch das Gesetz über Allgemeine Geschäftsbedingungen (AGB) vom 9. 12. 1976 noch verstärkt hat, ist der Schutz des Verbrauchers vor unlauteren Geschäftsbedingungen bis heute unvollkommen geblieben. Die richterliche Kontrolle hat nämlich die Schwäche, dass sie jeweils nur bezüglich einzelner Klauseln und nur mit Wirkung für den Einzelfall erfolgt, ferner mit erheblichen Unsicherheiten belastet ist und zudem nur eingreift, wenn ein betroffener Kunde einen Prozess mit dem Unternehmer riskiert. Da die weitaus meisten Kunden wegen fehlender Rechtskenntnis oder aus Scheu vor dem erforderlichen Aufwand und dem Prozessrisiko nicht vor Gericht gehen, gelingt es dem Unternehmer regelmäßig, unbillige Geschäftsbedingungen in der Praxis durchzusetzen. Zudem fehlt es an einer strafrechtlichen Sanktion, die skrupellose Unternehmer abschrecken könnte. Ein Unternehmer, der rechtswidrige Geschäftsbedingungen verwendet, riskiert bisher lediglich, dass ein Gericht im (seltenen) Prozessfall die betreffenden Klauseln für unwirksam erklärt.

Auch die Zulassung der Verbandsklage durch das AGB-Gesetz hat an dem Vollzugsdefizit bisher nicht viel geändert, denn die Aktivität der Verbraucherverbände ist aus personellen und finanziellen Gründen beschränkt.

Im Übrigen kann auch die beste richterliche Kontrolle nicht verhindern, dass die Anbieter unbillige Geschäftsbedingungen zunächst einmal in den Verkehr bringen und davon bis zum Abschluss eines eventuellen Gerichtsverfahrens profitieren können. Eine durchgreifende Abhilfe setzt eine Präventivkontrolle Allgemeiner Geschäftsbedingungen voraus, die in einigen Bereichen bereits erfolgreich getestet worden ist. Lehnt man eine solche Präventivkontrolle (Genehmigungspflicht oder doch Registrierungspflicht Allgemeiner Geschäftsbedingungen mit "Grobkontrolle") als zu weitgehend ab, so ist wenigstens eine behördliche Klagebefugnis zu befürworten. Wie das schwedische Beispiel zeigt, gibt ein Klagerecht der Verbraucherschutzbehörde nämlich ein Druckmittel in die Hand, mit dessen Hilfe sie im Verhandlungswege branchenweit auf eine angemessene Ausgestaltung Allgemeiner Geschäftsbedingungen hinwirken kann.

4. Überhöhte Preise



Auch für den Schutz vor überhöhten Preisen ist der Präventionsgedanke von größter Bedeutung [11] . Da der Wettbewerb des Verbrauchers bester Freund ist (weil er die Anbieter ständig dazu anhält, ihre Angebote zu verbessern), gilt es zu verhindern, dass die marktwirtschaftliche Preisbildung durch wettbewerbswidriges Verhalten der Wirtschaft (Absprachen oder Missbrauch marktbeherrschender Stellungen) verfälscht wird. Ebenso fatal sind künstlich erhöhte, staatlich garantierte Preise, denn sie bewirken nicht nur eine Zusatzbelastung der Verbraucher, sondern führen auch - wie der Agrarsektor zeigt - zur Produktion teurer Überschüsse, deren "Bewirtschaftung" (Lagerung, subventionierter Export oder sogar Vernichtung) zusätzliche Mittel verschlingt [12] . Zu Recht vertreten Experten deshalb seit langem die Ansicht, statt weiter die Produktion zu subventionieren, sollten lieber die Einkommen der Landwirte direkt (unter Berücksichtigung sozialer Aspekte und der Umweltbelange) gestützt werden. Dann würde die künstliche Preiserhöhung für Agrarprodukte und der Anreiz zur Überproduktion entfallen.

In anderen wichtigen Bereichen (Telekommunikation, Strom) sind durch "Deregulierung" (Liberalisierung) inzwischen beachtliche Preissenkungen erreicht worden [13] .

Zu befürworten ist ferner eine Aktivierung des Wucherverbots, das von der Rechtsprechung zunehmend genutzt wird, um krasse Preisungerechtigkeiten zu verhindern. So hat die Judikatur den Schutz des Darlehensnehmers vor überhöhten Zinsen bei Verbraucherkrediten wesentlich verbessert: § 138 BGB (der sittenwidrige Rechtsgeschäfte für nichtig erklärt) wird nun angewandt, wenn der vereinbarte Zins den Marktzins um mehr als das Doppelte überschreitet [14] . Mit Hilfe dieser Wuchergrenze (doppelter Marktpreis) kann man grobe Preisungerechtigkeiten jetzt auch in anderen Bereichen besser als zuvor bekämpfen.

Wichtig ist schließlich, die Verbraucher durch Information vor überhöhten Preisen zu schützen. So besteht in vielen Ländern die Pflicht zur Preisauszeichnung und speziell im Kreditgewerbe die Pflicht zur Angabe des effektiven Jahreszinses. Darüber hinaus fördern zahlreiche Staaten die Verbreitung von Informationen (Preisvergleichen, vergleichenden Warentests) durch die Verbraucherverbände. Einige Länder (darunter auch Deutschland) haben sogar staatlich finanzierte Warentestinstitute geschaffen.

5. Schutz vor Überschuldung



Wachsende Bedeutung hat der Schutz des Verbrauchers vor Überschuldung gewonnen, denn es nehmen immer mehr Verbraucher Kredite auf, ohne mögliche Risiken (wie langwierige Erkrankungen, Arbeitslosigkeit, Scheidung) hinreichend zu bedenken [15] . So gibt es in Deutschland heute 2,8 Millionen Haushalte, die überschuldet sind.

Mit Hilfe eines "Verbraucherkonkurses" (den die neue Insolvenzordnung ab 1999 eingeführt hat) können sich überschuldete Verbraucher von ihren Schulden befreien, wenn sie während einer siebenjährigen Wohlverhaltensphase regelmäßig den pfändbaren Teil ihres Einkommens zur Schuldentilgung abführen. Da diese Regelung nicht nur dem Schuldner nützt, sondern auch dem Gläubiger, der jetzt wenigstens mit Teilzahlungen rechnen kann, während er sonst ganz leer ausgehen würde, ist diese Regelung zu begrüßen, obwohl sie nicht mehr als eine Notlösung sein kann, die sich zudem nur schwer mit dem Gedanken der Privatautonomie (Selbstbestimmung und Selbstverantwortung) vereinbaren lässt.

Besser wäre es jedenfalls, Überschuldungen möglichst weitgehend zu vermeiden. Deshalb sollten die Verbraucher (durch Schulen, Medien, Verbraucherverbände und Schuldnerberatungsstellen) immer wieder darüber belehrt werden, wie kostspielig und gefährlich eine zu unbedenkliche Verschuldung ist. Zudem gilt es, überteuerten Krediten entgegenzuwirken: So sollte die von der Rechtsprechung für Konsumentenkredite entwickelte Wuchergrenze (doppelter Marktzins) gesenkt werden, zumal Mietwucher bereits bei Überschreitung der ortsüblichen Miete um 50 Prozent bejaht wird. Die Vermittlung von Konsumentenkrediten durch Kreditvermittler (die den Kredit unnötig verteuern) sollte verboten werden. In Fällen, in denen schon beim Abschluss eines Kreditvertrages mit einer ausweglosen Überschuldung des Kreditnehmers gerechnet werden musste, sollte der Darlehensvertrag wegen Verstoßes gegen § 138 BGB als nichtig betrachtet werden.

Nicht minder bedeutsam ist der Präventionsgedanke bei der Ausgestaltung des Schutzes in einzelnen typischen Konsumfällen, so beim Schutz des Käufers, Kreditnehmers, Versicherungsnehmers, Unterrichtsnehmers und Touristen. Als wichtig für die Prävention hat sich insoweit z. B. das Widerrufsrecht erwiesen, das der Gesetzgeber dem Verbraucher in manchen Fällen eingeräumt hat, so bei Kreditgeschäften und bei Haustürgeschäften [16] .

Fußnoten

5.
Vgl. E. von Hippel (Anm. 1), S. 263 ff.
6.
Vgl. u. a. N. Reich (Anm. 1), S. 401 ff., 445 ff.; J. Drexl (Anm. 1), S. 364 ff.; Werner Müller, Produkthaftung in Deutschland, in: Horst-Dieter Hensen u. a., Allgemeine Geschäftsbedingungen und Verbraucherschutz, Frankfurt/M. 1998, S. 101 ff.
7.
Vgl. N. Reich, ebd., S. 468 ff.
8.
Vgl. Eike von Hippel, Willkür oder Gerechtigkeit, Berlin 1998, § 10 (Zur Bekämpfung der Tabak-Epidemie); ders., Zur Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 32 (1999) 4, S. 132 ff.
9.
Vgl. u. a. Inge Scherer, Privatrechtliche Grenzen der Verbraucherwerbung, Berlin 1996.
10.
Vgl. N. Reich (Anm. 1), S. 34 ff.; J. Drexl (Anm. 1), S. 328 ff.; Horst-Dieter Hensen, Das AGB-Gesetz, in: ders., (Anm. 6), S. 1 ff.
11.
Vgl. E. von Hippel, Willkür oder Gerechtigkeit (Anm. 8), § 4 (Preisgerechtigkeit?).
12.
Vgl. Eike von Hippel, Rechtspolitik, Berlin 1992, § 16 (Agrarpolitik: Reform oder Elend ohne Ende?).
13.
Vgl. Machatschke, Freiheit in Raten, in: Die Welt vom 31. 12. 1997, S. 14: "Die Telekommunikation, noch bis Ende der 80er Jahre als unbedingtes Staatsmonopol verteidigt, kommt vollständig in den freien Wettbewerb. Und gleich vom Start an profitiert der Souverän der Marktwirtschaft, der Kunde, durch stark sinkende Preise . . . Die Telekommunikation ist jedoch nur eines von vielen Beispielen für eine langsame, zu langsame Deregulierungspolitik. Grundlegende Reformen geraten fast stets in die Mühlen von Lobbyisten und Bürokraten. Die Freiheit des Leistungswettbewerbs - übrigens nicht eine Frage politischer Gnade, sondern der Gerechtigkeit - kommt allenfalls in Raten . . ."
14.
Siehe die Leitentscheidung des Bundesgerichtshofs vom 12. 3. 1981, BGHZ 80, 153 (161) = NJW 1981, 1206 (1207).
15.
Vgl. Eike von Hippel, Herausforderungen der Rechtswissenschaft, in: Juristenzeitung, 53 (1998), S. 529 ff.; Reinhard Bindemann, Verbraucherkonkurs, Berlin 1999².
16.
Vgl. N. Reich (Anm. 1), S. 356 ff.