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26.5.2002 | Von:
Eike von Hippel

Präventiver Verbraucherschutz: Vorbeugen ist besser als Heilen

V. Organisationsdefizite

Der Prävention im weitesten Sinne würde endlich eine bessere Organisation der Verbraucher und die Errichtung einer zentralen Verbraucherschutzbehörde dienen.

Eine bessere Organisation der Verbraucher würde es den Konsumenten ermöglichen, ihre Interessen durch die Bildung von Gegenmacht stärker zur Geltung zu bringen [20] . Dazu reicht allerdings nicht aus, dass die Verbraucherverbände (die in Deutschland bisher ganz überwiegend nicht von individuellen Mitgliedern, sondern von anderen Verbänden getragen und weithin durch öffentliche Mittel finanziert werden) im November 2000 einen neuen Bundesverband ("Verbraucherzentrale Bundesverband") gegründet haben. Vielmehr sollten Verbrauchervereine auf Mitgliederbasis entwickelt werden. Dass dies möglich wäre, wird nicht nur durch ausländische Beispiele (wie den holländischen Consumentenbond mit etwa einer halben Million Mitglieder) demonstriert, sondern auch durch den seit 1982 bestehenden Bund der Versicherten, der inzwischen 40 000 Mitglieder hat, keiner staatlichen Mittel bedarf und im Versicherungssektor viel für die Verbraucher leistet. Im Übrigen könnte einer zu geringen Finanzkraft der Verbraucherverbände durch Abgaben der Unternehmer (z. B. auf Werbung) abgeholfen werden, so wie die Versicherer schon heute für die Kosten der Versicherungsaufsicht aufkommen müssen.

Eine zentrale Verbraucherschutzbehörde könnte alle bisherigen Verbraucherschutzaktivitäten koordinieren, für die Durchsetzung des bestehenden Verbraucherschutzrechts sorgen, auf die Verbesserung dieses Rechts hinarbeiten und sich um eine Aufklärung und Erziehung der Verbraucher bemühen [21] . Eine zentrale Behörde ist jedenfalls eher als eine Vielzahl heterogener Verbraucherverbände in der Lage, Gesamtkonzepte für den Verbraucherschutz zu entwickeln und durchzusetzen. Der Behörde können hoheitliche Befugnisse verliehen werden, die bei Verbänden nicht denkbar sind, so etwa das Recht, Verfügungen und Richtlinien oder gar Verordnungen zu erlassen, Auskünfte (z. B. Substantiierung von Werbebehauptungen) zu verlangen, Unterlagen einzusehen und Durchsuchungen vorzunehmen.

Wie die amerikanischen und schwedischen Erfahrungen zeigen, kann eine Behörde dank solcher Befugnisse branchenweit auf die Beseitigung von Missständen hinwirken. Auf diese Weise wird die punktuell-repressive Kontrolle unlauterer Geschäftsmethoden weithin durch eine (wesentlich rationellere und effektivere) global-präventive Kontrolle ersetzt. Zudem wird die Aktivität einer Verbraucherschutzbehörde weniger durch Kosten- und Haftungsrisiken beeinträchtigt, als dies bei Verbraucherverbänden der Fall ist. Schließlich wäre auch die einer solchen Behörde übertragbare Befugnis, die Entschädigung von Verbrauchern zu verlangen, die unlauteren Geschäftsmethoden zum Opfer gefallen sind, erfolgversprechender als die viel diskutierte, aber bis heute nicht realisierte Schadensersatzklage der Verbraucherverbände.

Nach dem Vorbild anderer Staaten (USA, Großbritannien, Schweden) sollte deshalb auch in Deutschland eine zentrale Verbraucherschutzbehörde geschaffen werden. Dass unter dem Druck der BSE-Krise das Bundeslandwirtschaftsministerium im Januar dieses Jahres nach dem Rücktritt von Landwirtschaftsminister Funke in ein "Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft" unter Leitung der bisherigen Grünen-Parteichefin Renate Künast umbenannt worden ist, ist zwar zu begrüßen, weil damit die traditionelle Liaison des Landwirtschaftsministers mit der Agrarlobby ein Ende gefunden hat, kann aber eine eigenständige, politisch unabhängige Verbraucherschutzbehörde nicht ersetzen.

Es wäre wohl die einfachste und beste Lösung, das Bundeskartellamt zu einer solchen Behörde auszubauen, wie es von mehreren früheren Bundeskartellamtspräsidenten schon vor Jahren befürwortet worden ist. Dafür spricht nicht nur die enge Verzahnung von Wettbewerbs- und Verbraucherpolitik, sondern auch die Tatsache, dass das Bundeskartellamt bereits heute im Rahmen seiner Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen (§ 22 GWB) zur Kontrolle der Werbung, Allgemeiner Geschäftsbedingungen, der Produktqualität sowie der Preise berechtigt ist und dass darüber hinaus Konditionenkartelle und Konditionenempfehlungen seiner Kontrolle unterliegen.

Zudem liegt es nahe, auch auf europäischer Ebene eine Verbraucherschutzbehörde (zur Durchsetzung europarechtlicher Verbraucherschutznormen) zu schaffen. Nach dem BSE-Skandal hat die EU-Kommission inzwischen wenigstens eine europäische Lebensmittelbehörde befürwortet.

Fußnoten

20.
Als Soziologe hatte Helmuth Schelsky dazu aufgerufen, die "politische Macht der Verbraucher" zu organisieren; vgl. ders., Der selbständige und der betreute Mensch, Stuttgart 1976, S. 57 ff., 78 ff.
21.
Siehe E. von Hippel (Anm. 1), S. 41 ff., 111, 265 f.