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26.5.2002 | Von:
Ludgera Klemp

Entwicklungspolitik am Scheideweg - politische Randerscheinung oder globale Strukturpolitik ?

III. Demokratische Defizite globaler Regierungsführung

Globale Regierungsführung (global governance) richtet sich auf die Schaffung von völkerrechtlich verbindlichen Konventionen, internationalen Abkommen und Aktionsplänen im Interesse einer globalen Ordnungspolitik für soziale Entwicklung, Menschenrechte, Umwelt- und Naturschutz, Handel, Finanzen und Investitionen. Mit der Internationalisierung der Politik verschiebt sich politische Macht auf die globale Ebene. Dieses Regieren jenseits des Nationalstaates findet im Rahmen der Vereinten Nationen (VN), der Weltkonferenzen, der Gruppe der Industrieländer G 8 sowie von internationalen Regierungsorganisationen (z. B. OECD, der Welthandelsorganisation WTO) statt. Obwohl Einigkeit über Bedarf und Notwendigkeit von internationaler Zusammenarbeit besteht, sind Modelle globaler Regierungsarbeit einschließlich ihrer lokalen Voraussetzungen unklar, Rolle und Auftrag einzelner internationaler Regierungsorganisationen unübersichtlich, Kompetenzen zersplittert, überlappen sich Aufgaben, sind Beteiligungsrechte von NRO sowie demokratische Kontrolle und Rechenschaftspflicht schwach entwickelt. Vielen Entwicklungsländern gelten manche internationalen Abkommen (z. B. bezüglich Umwelt, Menschenrechten, Welthandel) als Instrumente zur Durchsetzung der Interessen der reichen Industriestaaten. Deshalb erwarten Entwicklungsländer eine Kompensation für ihre Nutzungsverzichte durch einen Technologie- und Ressourcentransfer, wenn sie sich beispielsweise an der Umsetzung von Umweltabkommen beteiligen.

In Organisationen der VN stauen sich Reformen, sind Arbeitsabläufe hierarchisch, bürokratisch und ineffizient organisiert. Unter Fachkräften ist umstritten, welche Institutionen aufzulösen und welche neu ins Leben zu rufen sind, etwa um in der Zukunft "Asienkrisen" zu vermeiden. Der Reformbedarf betrifft das gesamte System der VN, multilateralen Entwicklungsbanken, WTO etc. Auf die Kritik hat die Weltbank mit einer programmatischen Kehrtwende hin zu Armutsminderung reagiert. Nach den umstrittenen Strukturanpassungsprogrammen werden jetzt auf ihre Initiative nationale Armutsstrategien im Rahmen von so genannten PRS-Prozessen (Poverty Reduction Strategy) erstellt. "PRS-Papiere" sind Voraussetzung für eine Entschuldung der ärmeren Länder im Rahmen der HIPC-Initiative [6] und sollen als Instrument mittelfristiger Entwicklungsplanung dienen. Die Weltbank fordert die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in PRS-Prozesse, um einen minimalen nationalen Konsens zu gewährleisten. Langfristig soll die Vergabe von bi- und multilateralen Mitteln damit verknüpft werden.

Die normative und ordnungspolitische Bedeutung der VN wird auch dadurch eingeschränkt, dass Fragen der Weltwirtschaft (Handel, Finanzen, Währung) und einer Weltsozialordnung nicht von ihnen behandelt werden. Entscheidungen mit weltweiten Konsequenzen werden von wenigen Industriestaaten getroffen. Aspekte des Welthandels werden in den Beratungs- und Steuerungsgremien der G 8 koordiniert und zunächst im GATT und seit 1995 in der WTO verhandelt. Ungelöst sind Fragen demokratischer Legitimation und Kontrolle (etwa durch eine parlamentarische Versammlung innerhalb der WTO), des Vorranges von Völkerrecht sowie der Kohärenz von Zielen und Normen (z. B. mit ILO-Konventionen, Umweltabkommen). Beispielsweise lässt das WTO-Handelsabkommen die Fragen nach Handel und Umwelt offen und duldet weiterhin Agrarprotektionismus, der in Entwicklungsländern Einnahmeverluste in Höhe von 20 Mrd. US-Dollar jährlich verursacht. Darüber hinaus verfügen viele Entwicklungs- und Transformationsländer nicht über die notwendige institutionelle Kapazität, um gleichberechtigt an Verhandlungs- und Entscheidungsprozessen teilnehmen zu können.

Auf der nationalen Ebene verhindern gesellschaftsinterne Interessengegensätze deren Implementierung. So konnten die 200 internationalen Umweltabkommen die fortschreitende Waldvernichtung, Artenschwund und Bodenerosion, sinkende Grundwasserbestände, die Überfischung der Meere, neue Rekordmarken der Kohlenstoffkonzentration in der Erdathmosphäre und die weitere Destabilisierung des Weltklimas nicht verhindern [7] . Auf internationaler Ebene blockiert die Konfrontation zwischen Regierungen Beschlüsse oder verschleppt ihre Umsetzung. Konflikte entzünden sich am Konkreten, wie an der Aufteilung von Lasten, Transferleistungen, der Aufteilung von Nutzungsgewinnen, geistigen Eigentumsrechten, der Finanzierung von Weltfonds oder an Reduktionswerten für Schadstoffe und Treibhausgase.

Manche Ziele lassen sich schneller und erfolgreicher außerhalb der VN erreichen. In der Praxis hat die Bundesregierung die Zusammenarbeit mit ungewohnten Partnern und die Schließung von Entwicklungsbündnissen bereits begonnen. Hierzu zählen z. B. die internationale Entschuldungskampagne "Erlassjahr 2000" sowie die Entschuldungsinitiative für den Kölner G-8-Gipfel, die Initiative zur Eindämmung und Kontrolle von Kleinwaffen und die Kampagne zur Ächtung der Landminen. Den Initiatoren der Landminenkampagne wurde 1997 der Friedensnobelpreis verliehen; das in Ottawa formulierte Abkommen wurde inzwischen von über 130 Staaten unterzeichnet und von den meisten bereits ratifiziert. Diese Initiativen sind ohne das Engagement der international agierenden Zivilgesellschaft undenkbar. Die internationalen NRO zählen zu den Vorreitern der Demokratisierung weltweiter Machtverhältnisse. Sie ringen um politische Macht und Einfluss, organisieren sich in globalen Netzwerken und sind mit unterschiedlichen Ergebnissen grenzüberschreitend tätig. Bisher sind sie weder in einer globalen BürgerInnen-Versammlung (assembly of people) vertreten, noch haben sie formalisierte Beteiligungsrechte. Ihre Einflussnahme bleibt auf Lobbyarbeit beschränkt, die Überwachung von Umsetzungsprozessen, die zweckgemäße Verwendung neuer Finanzierungsinstrumente etc. Dennoch haben sie ihre Position als Schrittmacher des Strukturwandels stärken können, u. a. durch die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien. Die elektronische Kommunikation hat das staatliche Monopol auf das Sammeln, Verwalten und Verteilen von Informationen - und damit auf die Beherrschung politischer Debatten - gebrochen.

Fazit: Die Mitwirkung an globaler Regierungsarbeit ist eine komplexe Aufgabe. Sie bedeutet, in allen Stadien der Formulierung von internationalen Abkommen, Aktionsplänen und Konventionen mitzuwirken, d. h. vom Agenda-Setting über Verhandlungsprozesse bis zur Umsetzung und Operationalisierung auf nationaler Ebene. Zusätzliche Aufgabenfelder ergeben sich aus der Notwendigkeit von Reformprozessen zur Demokratisierung und Effizienzsteigerung multilateraler Organisationen sowie der Zusammenarbeit mit Organisationen der internationalen Zivilgesellschaft. Hierzu müssen Chancen und Potentiale der multilateralen/internationalen Zusammenarbeit neu bewertet werden. Das System der VN ist gegenwärtig nur ein Modell globaler Regierungsarbeit. Trotz richtungweisender Arbeit kann es jedoch weder ein befriedigendes Maß an Legitimität beanspruchen, noch ist es aus sich heraus handlungsfähig oder verfügt über sanktionsfähiges Recht.

Fußnoten

6.
Die HIPC-Initiative (Heavily Indebted Poor Countries) von Weltbank und Internationalem Währungsfonds zugunsten hoch verschuldeter Länder läuft seit 1997. An ihr sind auch multilaterale Finanzorganisationen, regionale Entwicklungsbanken, die EU und die im sog. Pariser Club zusammengeschlossenen Gläubigerregierungen beteiligt.
7.
Vgl. World Watch Institute, State of the World, Washington, D. C. 2000.