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26.5.2002 | Von:
Klaus Gretschmann

Traum oder Alptraum? Politikgestaltung im Spannungsfeld von Nationalstaat und Europäischer Union

I. Interessenpolitik oder Gemeinschaftsinteresse?

Das Faktum ist weit bekannt, aber wenig bewusst: Die europäische Integration ist von Anbeginn an immer ein historisch einzigartiges Experiment gewesen. Integration - d. h. Kommunikation, Koordination und Kooperation zwischen Nationalstaaten auf der Basis gemeinsamer Institutionen und Organisationen, eines gemeinsamen Regelwerks und gemeinsamer Politikgestaltung, eine immer engere Verschränkung und Verzahnung zwischen jahrhundertelang verfeindeten Mächten und Nationen mit friedlichen Mitteln in der Absicht, den Wohlstand und die Wohlfahrt aller Beteiligten zu erhöhen, Kriege zu verbannen und ein gewichtiger Akteur im globalen Kräftespiel zu werden -, so lautet die Zauberformel. Auch wenn Joseph Weiler Recht zu geben ist, dass die EU als eine unvollendete Gemeinschaft auf dem Weg zu einem unbekannten Ziel anzusehen sei [1] , so gilt gleichermaßen Johan Olsens Diktum, nach welchem in den letzten fünf Dekaden weit reichende und dauerhafte Veränderungen, ja tektonische Verschiebungen im politischen Gefüge Europas geschaffen worden sind, die einen hohen Grad an Irreversibilität enthalten [2] .

Solche tektonischen Verlagerungen gehen - wie wir aus der Geographie wissen - natürlich auch oftmals mit Verkantungen und Spannungen einher, bevor neue, tragfähige Gleichgewichte gefunden werden. Solche zu erarbeiten bedeutet nationale Machtinteressen und europäisches Gemeinschaftsinteresse zum Ausgleich zu bringen. Wie uns nicht zuletzt die Ereignisse und die Ergebnisse der Regierungskonferenz und des Europäischen Rats von Nizza im Dezember 2000 vor Augen geführt haben, ist dies kein leichtes Unterfangen. Aber neu ist die Bedeutung der nationalstaatlichen Macht- und Interessenperspektive keineswegs: Europas Integration bewegte sich immer schon zwischen einem europäischen "ideal" und einer Reihe von zwischenstaatlichen "deals".

Erinnern wir uns: Auch am Beginn der europäischen Integrationsidee am Ende des Zweiten Weltkriegs stand ein Machtkalkül - die Einbindung Deutschlands über die Vergemeinschaftung des das Rüstungspotential und damit die Drohkapazität bestimmenden Kohle- und Stahlsektors sowie der Atomindustrie [3] . Als Instrument dazu diente die Schaffung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl sowie die Europäische Atomgemeinschaft. Erst auf deren Basis wurde die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft möglich, und auch diese enthielt im Kern ein machtpolitisches Kalkül: Deutschland, dessen Produktionsapparat weit weniger zerstört worden war, als oftmals angenommen [4] , war während der fünfziger Jahre sehr schnell wieder zu einem führenden Industriestandort und zu einer bedeutenden Exportnation herangereift. In einer EWG konnten die damaligen Partner Deutschlands - Frankreich, Italien und Benelux - von den positiven Effekten dieser rasanten Wirtschaftsentwicklung profitieren und gleichzeitig über die Definition gemeinsamer Spielregeln dieselbe mit kontrollieren. Dass über die Umverteilungswirkungen einer europäischen Agrarmarktordnung ein weiterer - wirtschaftlicher - Machtausgleich insbesondere zwischen dem industriestarken Deutschland einerseits und einem stark agrarisch geprägten Frankreich andererseits angestrebt war, sei an dieser Stelle nur angemerkt.

Offensichtlich verhalten sich Nationalstaaten - allen Schwächen einer (neo)rationalistischen Integrationsinterpretation zum Trotz - wie rational agierende "nutzenmaximierende Akteure" der ökonomischen Theorie. Nur innerhalb dieses Handlungsrahmens konnte die (neo)funktiona-listische Integrationstheorie ihrer Sichtweise zur Geltung verhelfen: Jede Vergemeinschaftungs- bzw. Koordinationsmaßnahme, die mit einem Teilverlust nationalstaatlicher Souveränität verbunden ist, erzeugt - gleichsam als (un-?) beabsichtigte Nebenwirkung - die Notwendigkeit weiterer Integrationsschritte. Diese lassen sich in folgender Integrationssequenz abbilden:

1. Die handelsgetriebene Integration war die treibende Kraft der ersten Dekade. Während noch 1960 der Binnenhandelsanteil zwischen den (ursprünglich sechs) EU-Mitgliedsländern ca. 30 Prozent ihres gesamten Außenhandels nicht überschritt, waren es 1970 bereits 50 Prozent und heute sind es knapp 70 Prozent.

2. Die Integrationskraft Handel wurde abgelöst durch die faktorgetriebene Integration: Die Rede ist von den Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital sowie der Entgrenzung ihrer beschränkten zwischenstaatlichen Mobilität. Dieses Integrationsmoment wurde nötig, um weitere Wohlfahrtsgewinne zu erzielen, sobald sich die Handelsgewinne erschöpft hatten. Insbesondere das Delors'sche Programm der "Vollendung des gemeinsamen Markts" sollte erheblichen Nutzen für Wachstum, Beschäftigung und Wohlstand abwerfen, wie vor allem im berühmten Cecchini Report nachzuweisen versucht wurde [5] .

3. Die geldgetriebene Integration baut auf der Erkenntnis auf, dass ökonomische Liberalisierung und Binnenmarktprogramm ohne eine einheitliche Währung - das heißt bei Fortbestehen von Wechselkursrisiken und Währungsumtauschkosten - ihre Wirksamkeit nur unzureichend entfalten könnten. Insbesondere die Kapitalmarktliberalisierung bedurfte nach Aussagen der Theoretiker der Währungsunion einer gemeinsamen Währung (Euro), einer gemeinsamen währungspolitischen Instanz (EZB) sowie einer gemeinsamen europäischen Geldpolitik nach innen und außen.

4. Obgleich die Währungsunion noch nicht vollendet ist, erleben wir gegenwärtig die Phase der innovationsgetriebenen Integration. Diese basiert auf zwei Säulen: Zum einen geht es um die europäische Förderung von Innovation in Technik, Wissenschaft, Bildung, Unternehmen und Medien - Elemente, die als Triebfedern der New Economy identifiziert worden sind und welche die Union nutzbar machen will, um die USA in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung bis zum Jahre 2010 einzuholen. Darauf haben sich die europäischen Staats- und Regierungschefs in Lissabon im Frühjahr letzten Jahres geeinigt. Zum anderen und darüber hinaus geht es um die institutionell-politischen Innovationen, die eingefordert werden, um Europa steuerbar und entwicklungsfähig zu halten (insbesondere angesichts von Erweiterungsabsichten auf bis zu 30 Mitglieder) sowie bei den Bürgern Europas die politische Legitimation einzuwerben, welche die EU braucht, um sich zu stabilisieren und demokratisch zu funktionieren.

Fußnoten

1.
Der Verfasser vertritt in diesem Beitrag ausschließlich seine persönliche Sicht als Wissenschaftler. 1 Vgl. Joseph Weiler, The Constitution of Europe, Cambridge 1999.
2.
Vgl. Johan Olsen, Organizing European Institutions of Governance, mimeo, University of Oslo, 1999.
3.
Vgl. Derek Unwin, The Community of Europe: A History of European Integration since 1945, London 1995.
4.
Vgl. Alan Milward, The Rescue of the Nation State, London 1993.
5.
Vgl. Paolo Cecchini, The Costs of Non-Europe, Brussels 1995.