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26.5.2002 | Von:
Klaus Gretschmann

Traum oder Alptraum? Politikgestaltung im Spannungsfeld von Nationalstaat und Europäischer Union

II. Verlust oder Rückgewinnung politischer Souveränität?

In der Tat, Europa ist auf Institutionen gebaut. Dies hatte schon Jean Monnet - der ideelle Gründer der EU - erkannt, als er sagte: "Nichts bewegt sich ohne Menschen, aber nichts überdauert ohne Institutionen." Die Schaffung und Weiterentwicklung von gemeinschaftlich anerkannten Regeln (in den Europäischen Verträgen niedergelegt) bindet die Unterzeichner, verhindert einseitige, willkürliche politische Entscheidungen und generiert Erwartungssicherheit bei den Partnerländern.

Insbesondere weil - wie Phillipe Schmitter schreibt [6] - die EU ein Nicht-Staat und eine Nicht-Nation ist, gilt es, institutionelle Substitute und Surrogate zu schaffen: ein Europäisches Parlament, welches neben den nationalen Parlamenten mit immer noch sehr beschränkten Kompetenzen agiert; einen Europäischen Gerichtshof, der zwar Schlichter, aber keine "pouvoir neutre", sondern eher Integrationsagent ist; eine Kommission, die eine Zwitterfunktion zwischen Ministerialverwaltung und politischem Leader und Initiatior ist; eine Europäische Zentralbank, die versuchen muss, vielfältige geldpolitische Traditionen zu assimilieren, und einen Ministerrat, der mehr Aushandlungsinstanz als europäischer Regierungsersatz ist. Was fehlt, ist eine kollektive europäische politische Identität [7] , und Identität braucht bekanntlich "Identi-Täter".

Dass mit diesen institutionellen Arrangements ein stetiger Verlust von nationaler politischer Souveränität einhergeht, darf als Gemeinplatz gelten. Dabei ist aber durchaus fraglich, ob der Zusammenhang nicht eher ein umgekehrter ist: Der Nationalstaat hat aufgrund von unveränderbaren Prozessen wie Globalisierung, technischem Fortschritt sowie vielfältigen internationalen Interdependenzen schon seit einiger Zeit große Teile seiner materiellen Politikgestaltungsfähigkeit eingebüßt. Diese ist nur auf einer Ebene oberhalb des Nationalstaats rückgewinnbar.

Dabei tritt ein doppelter Effekt zutage: Diese - europäische - Ebene der Politikgestaltung entsteht zum einen aus einer bewussten und absichtsvollen Auslagerung (Schubeffekt) von nationalstaatlichen Funktionen und Verantwortlichkeiten "nach Brüssel", zum anderen aufgrund eines Machtkalküls der "Brüsseler", deren institutionelles Eigeninteresse eine effizienzunterfütterte Übertragung (Sogeffekt) von Politikkompetenzen begründet. In dem Maße, wie die Spielräume und Machbarkeit nationalstaatlicher Politik sich verengen und das Ausmaß an "interconnectedness" zwischen Staaten sowie die Auswirkungen der Entscheidungen anderer auf die eigene Politikdomäne drastisch zunehmen, in dem Maße steigt die "Verwundbarkeit" nationaler politischer Akteure [8] . Damit wird sowohl eine gemeinschaftliche Politik zur Vermeidung unbeabsichtigter Nebeneffekte und zur Steigerung der politischen Wirkungseffizienz wünschbar wie auch eine Verschiebung der Verantwortung auf andere Akteure - "die in Brüssel" - legitimationstheoretisch schlüssig.

In der Tat ermöglicht es die Existenz eines internationalen Akteurs wie der EU, auf nationaler Ebene unpopuläre und riskante politische Entscheidungen durchzusetzen, die zu Hause als unvermeidlich ("wir sind überstimmt worden") oder aus übergeordneten Gründen sinnvoll ("Zugeständnisse waren nötig, um in anderen Bereichen Zustimmung zu erreichen") dargestellt werden können. Entsprechend dem englischen Wort für Sündenbock wird diese Art von Politik in der theoretischen Literatur als "scapegoating" bezeichnet. Unter Verweis auf die angeblich intransparenten und unbeeinflussbaren Prozesse in Brüssel gelingt es häufig, die Legitimationskosten politischer Maßnahmen zu Hause zu reduzieren [9] .

Nicht zuletzt zur Abwehr derartiger nationaler Strategien sah sich insbesondere die EU-Kommission veranlasst, drei wesentliche Reformvorhaben zu konzipieren und zu realisieren: eine Reform der europäischen Institutionen, ihres Zusammenspiels und ihrer Entscheidungsprozesse, sodann eine Verwaltungsreform ihres eigenen Apparats und schließlich eine Festlegung mittelfristiger europapolitischer Prioritäten und strategischer Ziele [10] . Während die erste Dimension einer steigenden Unpopularität der EU entgegenwirken soll - ist doch der Entscheidungsprozess auf europäischer Ebene komplex, oft verwirrend und für den Laien unverständlich - sowie den Eindruck beseitigen soll, das Leben der Bürger in Europa sei dunklen Kräften (Experten, Bürokraten und Lobbyisten) ausgeliefert und entziehe sich der Kontrolle gewählter und legitimer politischer Akteure, ist die geplante Verwaltungsreform eine Reaktion auf den vorzeitigen Rücktritt der letzten Kommission unter ihrem Präsidenten Jacques Santer im Jahre 1999 wegen Vorwürfen von Unregelmäßigkeiten und der Ineffizienz des Apparats.

Das Weißbuch zur Verwaltungsreform der Kommission ebenso wie der nach dem ehemaligen Generalsekretär des Rates benannte Trumpf- Report zur Reform des Ministerrats konzentrieren sich in wesentlichen Teilen auf Ressourcenmanagement, Personalpolitik, Organisationsstrukturen und Kosteneffizienz. Hier werden konkrete Vorschläge gemacht, die handwerklich durchdacht und implementierbar sind. Demgegenüber bleiben die Überlegungen, die im Kommissionspapier zu den "Strategischen Zielen für die nächsten fünf Jahre" niedergelegt sind, äußerst vage. Die Verbesserung der europäischen Politiksteuerung - im Sinne des "governance" - steht als wesentliches Element zur Debatte.

Dabei verstehen wir "governance" in Abgrenzung zu Streeck [11] einerseits sowie in Abwandlung der Definition von Calame und Talmant andererseits [12] als (Selbst-)Steuerungsfähigkeit von Gesellschaften und politischen Systemen, deren Leistungsfähigkeit abhängig ist von ihren Institutionen und Verfahrensregeln, von Entscheidungsprozeduren, von Legitimation und politischer Unterstützung durch die Bürger. Die jeweilige Konstellation erlaubt es, sich unterschiedlich aktiv und erfolgreich an Veränderungen anzupassen (management of change). Im Zusammenspiel wie im Gegeneinander von nationalen und europäischen "governance"-Strukturen ergeben sich Möglichkeiten, aber auch Friktionen und Grenzen.

Fußnoten

6.
Vgl. Philippe Schmitter, Euro-Democracy, mimeo, Europäisches Hochschulinstitut Florenz, 1999.
7.
Vgl. Fritz Scharpf, Governing in Europe. Effective and Democratic?, Oxford, 1999.
8.
Vgl. Robert Keohane und Joseph Nye, Power and Independence, New York 1989.
9.
Vgl. Andrew Moravcsik, Preference and Power in the EU, in: Journal of Common Market Studies, Vol. 31 (1993), S. 473-485.
10.
Vgl. Notis Lebessis/John Paterson, Developping New Modes of Governance, European Commission/Forward Studies Unit, Working Paper 2000.
11.
Vgl. Wolfgang Streeck, Governance in the European Union, London 1996.
12.
Vgl. Pierre Calame/André Talmant, L'Etat au Coeur: le Mécano de la Gouvernance, Paris 1997.