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26.5.2002 | Von:
Klaus Gretschmann

Traum oder Alptraum? Politikgestaltung im Spannungsfeld von Nationalstaat und Europäischer Union

III. Schnittstellenpolitik: Nationalstaatliche Ministerialverwaltung vor europäischen Herausforderungen

Um die Schnittstellen und Einflusskanäle zwischen EU und nationaler Politikgestaltung zu verstehen, muss man sich zunächst die bestehenden wichtigsten Entscheidungsstrukturen vergegenwärtigen: Die letztverantwortlichen Entscheidungsträger europäischer Politik sind der Ministerrat sowie der Europäische Rat. Der erstere setzt sich aus den jeweiligen Fachministern der 15 Mitgliedstaaten zusammen, deren wichtigste Gruppierung der Allgemeine Rat der Außenminister sowie der Ecofin, der Rat der Finanzminister, ist. Daneben agieren, weniger sichtbar, Räte wie etwa die der Umwelt-, Verkehrs-, Binnenmarkt- und Arbeitsminister. Nicht immer erscheinen die Minister selbst zu den Ratssitzungen; in Abhängigkeit von Terminlage und Wichtigkeit der anstehenden Entscheidung werden sie auch durch Staatssekretäre vertreten. Während sich Allgemeiner Rat und Ecofin in der Regel alle vier Wochen treffen, finden andere Ministerratstreffen zwischen zwei und vier Mal pro Jahr statt.

Anders der Europäische Rat, das Gremium der Staats- und Regierungschefs: Diese treffen sich turnusmäßig einmal pro Halbjahr meist zum Ende der jeweiligen, halbjährig roulierenden Ratspräsidentschaften in dem Mitgliedsland, welches die Präsidentschaft innehat. Zudem findet meist während jeder Präsidentschaft ein zusätzlicher "Rat" zu speziellen Problemen statt: So wurde die Agenda 2000 - die mittelfristige Finanzplanung der Union bis zum Jahr 2006 - während des Berliner Rats im Frühjahr 1999 verhandelt und beschlossen; das New-Economy-Programm der Union zur Stärkung von Beschäftigung, Wirtschaftsreform und Sozialer Kohäsion wurde anlässlich des Europäischen Rats von Lissabon im März 2000 ins Leben gerufen.

Die Vorbereitung der politischen Entscheidungsvorlagen, über welche die Räte verhandeln und zu befinden haben, erfolgt zum einen über die EU-Kommission, der das Initiativrecht für europäische Politikgestaltung und Rechtsetzung im Rahmen der europäischen Verträge zusteht und die zwischen 70 und 80 Prozent der Vorarbeiten mit einem Apparat von 20 Kommissaren sowie ca. 18 000 Bediensteten (davon ca. 5 000 im Sprachendienst) erledigt. Dementsprechend hoch ist ihre politische Gestaltungs- und Determinationskraft. Die Kommissionsvorlagen werden sodann - und dies ist die zweite Ebene der Entscheidungsvorbereitung - dem Ausschuss der ständigen Vertreter (AstV) der Mitgliedsländer (je nach Sachgebiet untergliedert in AstV I und AstV II) zugeleitet. Ca. 70 Prozent der Entscheidungsvorlagen werden auf AstV Ebene verhandelt und entschieden und dann den Räten als so genannte A-Punkte, die nur noch formal "abzunicken" sind, zugeführt. Etwa 30 Prozent bleiben auf AstV Ebene strittig und müssen als B-Punkte durch die Minister selbst entschieden werden. Dabei gilt es zu beachten, dass formale Abstimmung die Ausnahme und Konkordanz als Entscheidungsprinzip die Regel ist.

Ebenfalls wichtig ist die Tatsache, dass die ständigen Vertreter im Botschafterrang keineswegs nach Gutdünken verhandeln können, sondern Weisungen aus ihren jeweiligen Herkunftsländern erhalten, an die sie gebunden sind. Eine präzise Weisung erfordert aber eine gründliche Ressortabstimmung in den nationalen Regierungen und eine dementsprechend fundierte Vorbereitung in den nationalen Ministerialverwaltungen.

Vor diesem knapp skizzierten und notwendigerweise verkürzten Hintergrund besteht die Aufgabe nationaler Europapolitik darin,

a) frühzeitig über Vorhaben, Vorschläge, Richtlinienentwürfe etc., die in Brüssel diskutiert und vorangetrieben werden, informiert zu sein;

b) eine Koordination und Abstimmung zwischen den mit Europapolitik befassten Fachministerien zu erreichen, die es erlauben, eine national geschlossene und konsistente Position in Brüssel zu vertreten;

c) Interventions- und Einflusskanäle zu schaffen und zu nutzen, über welche jeweils national akzeptable Kompromisslinien ausgelotet, vorgelegt und implementiert werden können;

d) Allianzen zu schmieden und Verbündete zu finden, die es ermöglichen, Interessen zu bündeln und durchsetzungsfähig zu machen.

Es versteht sich von selbst, dass die Punkte a) und c) sehr stark von der jeweiligen Vernetzung und der geschickten Positionierung von Informatoren und Kommunikatoren im europäischen Institutionen- und Entscheidungsgeflecht abhängen. Ein wichtiger Teil dieser Aufgabe wird von den jeweiligen Ständigen Vertretungen erfüllt. Einen wesentlichen Beitrag liefern auch die Ländervertretungen sowie nationale Verbandslobbyisten, die meist über einen großen Informationspool verfügen. Ständige Kontakte und kontinuierlicher Austausch zwischen nationalen Beamten und ihren europäischen Partnern sind hier ebenso von Vorteil wie die geschickte Positionierung von nationalem (in unserem Falle: deutschem) Personal in Schlüsselpositionen europäischer Institutionen. Zwar sind nach europäischem Beamtenstatut die in EU-Institutionen und -Organisationen Tätigen auf strikte Unabhängigkeit und zu "nationaler Desinteressiertheit" verpflichtet, in der politischen Wirklichkeit läuft die Kommunikation zwischen nationalstaatlichen Ressorts und Brüssel jedoch primär - formell wie informell - über Beamte der eigenen Nationalität.

Vor diesem Hintergrund kommt der Entwicklung von Frühwarnsystemen zu europäischen Vorhaben sowie einer strategischen ressortübergreifenden Personalpolitik für internationale Organisationen herausragende Bedeutung zu. Wie aus der Tagespresse hinlänglich bekannt, ist eine solche Personalrunde auf Staatssekretärs- und Abteilungsleiterebene im Kanzleramt unter Leitung des sog. ChefBK angesiedelt. Diese ist mit einer dreifachen Aufgabe konfrontiert: Identifizierung von für Deutschland strategisch wichtigen Positionen und Vakanzen, Förderung deutscher Mitarbeiter bei der Besetzung von Positionen innerhalb europäischer Organisationen und Überwindung von personalpolitischen Partikularinteressen einzelner Ministerien.

Freilich gibt es verschiedene große Mitgliedstaaten, die ihre Personalpolitik mit dem Ziel höchstmöglicher Effizienz und im Sinne eines "fast stream" zentral vorbereiten und steuern oder die selbst für nachgelagerte Verwaltungspositionen in Brüssel häufig ihre Staats- und Regierungschefs aktiv werden lassen. Diese Länder sind denn auch entsprechend erfolgreich, nimmt man die statistischen Ergebnisse zum Maßstab.

Was den Punkt b) angeht, so gibt es im Bereich der Bundesregierung eine so genannte Staatssekretärsrunde "Europafragen", die unter Vorsitz des jeweils für Europa zuständigen Staatsministers im Auswärtigen Amt regelmäßig tagt und Abstimmungsarbeit leistet. Hier werden aktuelle Themen wie das Wachstum des Europäischen Haushalts, das Lissabon-Programm, die Auswirkungen der Osterweiterung, die Gewährträgerhaftung für Landesbanken, die Kohle- oder Werftbeihilfeprogramme unter europäischer Wettbewerbsperspektive etc. diskutiert und zu einer einheitlichen Position der Bundesregierung verschmolzen. Dass auch hier unterschiedliche Sichtweisen vereinheitlicht und manches Ressortinteresse zurechtgeschnitten werden muss, versteht sich von selbst. Darüber hinaus wird im Bundeskanzleramt diese Arbeit begleitet und wenn nötig im übergeordneten Interesse korrigiert. Dafür sind im Wesentlichen die Abteilung 2 (unter Leitung des außenpolitischen Beraters des Bundeskanzlers) sowie die Abteilung 4 (Wirtschaft und Finanzen) zuständig. Beide Abteilungen verfügen über spezielle Fachreferate zu Europafragen, die auch dem Bundeskanzler für seine Aufgaben im Europäischen Rat zuarbeiten.