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26.5.2002 | Von:
Klaus Gretschmann

Traum oder Alptraum? Politikgestaltung im Spannungsfeld von Nationalstaat und Europäischer Union

V. Perspektiven: Von der Lösung zum Problem?

Dass angesichts der skizzierten Probleme die institutionellen Reformen der EU - im Wesentlichen die Frage der Stimmgewichtung, der Mehrheitsentscheide bzw. der Vetorechte, des institutionellen Gleichgewichts und der Stärkung der Kommission - von enormer Bedeutung für den Fortgang der europäischen Integration sind, ist völlig unstrittig. Dass die Ergebnisse der Regierungskonferenz und des Gipfels von Nizza weit hinter den Erwartungen zurückbleiben und nicht dem entsprechen, was die Theoretiker am Reißbrett als "first-best"-Lösungen entworfen hatten, ist für den politischen Praktiker nicht überraschend: Nicht nur ist angesichts von Hindernissen die kürzeste Verbindung zwischen zwei Punkten eben keine Gerade, vielmehr ist sie ein Auf und Ab, ein Vor und Zurück, eine kurvilineare Zufallsfunktion. Dies gilt besonders für die Europapolitik. Politik ist die Kunst des Möglichen, so heißt es, und mehr war nicht möglich. Freilich kann man Politik auch anders denken - als die Kunst, das Notwendige möglich zu machen. Dies erfordert, gemeinsamen Zielen den Vorrang vor nationalen Interessen zu geben; es erfordert die Erarbeitung einer gemeinsamen Problemsicht und darauf aufbauend die Entwicklung konsensfähiger Lösungen.

Dabei mag es hilfreich sein, dass sowohl die europäischen Nationalstaaten wie auch die europäischen Institutionen von folgenden Veränderungen gleichermaßen betroffen sind:

1. Agieren unter Internationalisierungsdruck: Angesichts der Globalisierung und der zunehmenden Mobilität von Investitionen und Kapital sind einzelstaatliche Lösungen im Sinne eines Wettbewerbs um die mobilen Ressourcen - Steuerwettbewerb, Subventionen, Standortbedingungen - nur noch bedingt leistungsfähig. Politische Koordination wird zum Wesenselement moderner Regierungsfähigkeit.

2. Agieren unter Konsensdruck: Das Widerstandspotenzial verschiedener sozialer und politischer Gruppen ist so hoch, dass ohne eine (Teil-)Berücksichtigung vieler Gruppeninteressen und deren Vermittlung hin zu einer gemeinschaftstauglichen Lösung Politik zunehmend riskant und ineffizient wird. Die Einbindung aller Betroffenen und Beteiligten sowie die Rolle der Zivilgesellschaften wird essenziell.

3. Agieren unter Kostendruck: Angesichts anhaltenden Steuerwiderstands und knapper staatlicher Kassen tritt die Effizienz des Regierungs- und Verwaltungshandelns sowie die Organisationsreform immer stärker in den Vordergrund. Öffentliche Verschwendung wird zunehmend weniger toleriert.

4. Agieren unter Aufgaben- und Arbeitsteilungsdruck: Welche politischen Akteure und politischen Entscheidungsebenen sollen welche Aufgaben übernehmen, welche Zuständigkeiten erhalten und über welche Ressourcen an Macht und Geld verfügen dürfen? Hier bedarf es der Klärung, und es ist ein großes Verdienst des Nizza-Gipfels, dass man sich unter deutschem Druck auf eine Nachfolgekonferenz zur Kompetenzabgrenzung im Jahre 2004 verständigt hat.

Für ein effektives politisches Handeln unter diesen grundlegend veränderten Bedingungen taugt weder das Konzept des "Interventionstaats" der siebziger Jahre noch das des "Enthaltsamkeitstaats" der achtziger und neunziger Jahre. Eine neue Konzeption von Staatlichkeit muss national und europäisch Platz greifen, soll Politik wieder attraktiv werden:

1. Der aktivierende Staat soll Hilfe zur Selbsthilfe leisten - wo immer möglich - und soll damit eigenverantwortliches Handeln fördern, ohne sich seiner Fürsorgepflicht für die, die sich nicht selbst helfen können, zu entziehen.

2. Der modernisierende Staat soll die institutionelle Verkalkung in Politik und Gesellschaft aufbrechen; er soll versuchen, Neues zu initiieren, soll per benchmarking und best practice Leistungsmaßstäbe von anderen dort übernehmen, wo sich diese bewährt haben, und soll unternehmerische Initiative in allen Bereichen fördern.

3. Der moderierende Staat soll zwischen gegenläufigen gesellschaftlichen Interessen und Akteuren vermitteln und versuchen, auf der Basis gemeinsamer Problemdeutung konsensfähige Lösungen anzubieten.

4. Der flankierende Staat soll die Existenz jener Bereiche sichern, die öffentliche Güter bereitstellen und die für die Politik und Kultur eines Landes oder einer Region über Jahrhunderte gewachsene Funktionsvoraussetzungen darstellen (Daseinsvorsorge).

5. Der Rahmen setzende Staat schließlich soll stabile Rahmenbedingungen, Rechtssicherheit sowie Infrastruktur garantieren, damit die Nutzungskosten für Kapital senken und gleichzeitig die Möglichkeiten für public-private partnership erweitern.

Betrachtet man diese Elemente einer neuen Staatlichkeit in ihrer Gesamtheit, so könnten sie eine neue Etappe einer verbesserten einzelstaatlichen politischen Steuerungsfähigkeit und eine neue Stufe des europäischen Integrationsprozesses einläuten.

Freilich birgt ein derartiges Paradigma zugegebenermaßen nicht nur eine Lösung, sondern verleiht einem verschwommenen Problem scharfe Konturen - der nie wirklich beantworteten Grundfrage der "finalité" des europäischen Einigungsprozesses: Wollen wir die "Vereinigten Staaten von Europa" (Churchill) oder das "Vereinigte Europa der Staaten" (Chirac)? Wollen wir Intergouvernementalismus oder Supranationalität? Wollen wir Politikverflechtung oder Politikentflechtung für ein vereintes Europa? Diese Fragen wurden deshalb nie substanziell beantwortet, weil die Möglichkeit, sich nicht festzulegen und im Zustand der Mehrdeutigkeit zu verharren, eine Vielzahl von politischen Kompromissen erst möglich gemacht hat: Die Freiheit der Interpretation der Zielsetzung des Integrationsprozesses machte die produktive Ambivalenz der Integration aus.

Die diskutierte Frage des "Wie" der Politikgestaltung, der institutionellen Arrangements und der Entscheidungsstrukturen und -prozeduren lässt die Frage nach dem "Wohin", dem "Quo vadis Europa?" gleichermaßen unbeantwortet wie vordringlich erscheinen. Wollen wir von der "governance"-Lösung über das Problem der "finalité" zu einer Antwort schreiten, so muss eine lebendige Diskussion über Ziele, Prinzipien und Teilhabe am Integrationsprozess auf allen gesellschaftlichen Ebenen und in allen Ländern Europas begonnen werden, muss der Eindruck einer Brüsseler Trutzburg von hypertrophen und bürgerfernen Eurokraten korrigiert werden, muss das Prinzip der Souveränitätsteilung im Politikprozess an die Stelle der Politikfragmentierung entlang nationalstaatlicher Machtinteressen treten. Schließlich muss - damit einhergehend - ein Grundproblem der europäischen Konstruktion gelöst werden, auf welches Kanzler Schröder mit seiner Formel von der "Differenz zwischen dem Entscheidenkönnen und dem Verantwortenmüssen" hingewiesen hat: dass nämlich diejenigen, die europäische Politik maßgeblich (mit)gestalten - insbesondere die Kommission -, sich nicht dem Votum der Wähler stellen und mithin Verantwortung für ihre Entscheidungen übernehmen müssen, sondern umgekehrt nur die nationalen Politiker die "Abrechnung" bei Wahlen zu fürchten haben - Politiker, welche die Entscheidungen europäischer Institutionen nur marginal beeinflussen können.

Mit diesen und ähnlichen Fragen muss sich die Runde des Europäischen Rats der Regierungschefs künftig verstärkt beschäftigen, soll die Frage der europäischen Politikfähigkeit nicht auf Kurzfristkalküle reduziert und pragmatisch reduziert werden. Die Entwicklung von Visionen, die Frage der letztendlichen Zielbestimmung, die Bereitstellung von intellektuellen und politischen Leitmotiven steht zur Diskussion - soll es nicht wie bei Mark Twain heißen: "Und als wir unser Ziel aus den Augen verloren hatten, verdoppelten wir unsere Anstrengungen."