30 Jahre Deutsche Einheit Mehr erfahren
Street of Prophets

6.4.2018 | Von:
Jan Busse
Stephan Stetter

Die Jerusalemfrage im israelisch-palästinensischen Konflikt

Regelungsansätze der Konfliktparteien

Zwischen den Konfliktparteien stand ab 1967 zunächst die Realität des Konfliktmanagements im Vordergrund. Konkret hieß dies nach israelischer Lesart ein Leben in einer wiedervereinigten Stadt, wohingegen für die palästinensische Bevölkerung der Alltag der Besatzung im Vordergrund stand. Auf diplomatischer Ebene erheben Palästinenser Anspruch auf Ost-Jerusalem als Hauptstadt eines unabhängigen Staates, während für Israel grundsätzlich die Unteilbarkeit ihrer Hauptstadt zentral ist.

Oslo
Hinsichtlich der ausdrücklichen Thematisierung Jerusalems als Konfliktgegenstand in Verhandlungen zwischen Israelis und Palästinensern sind die Oslo-Abkommen von 1993 beziehungsweise 1995 bemerkenswert. Denn einerseits beschränkte sich die durch die Abkommen vereinbarte palästinensische Selbstverwaltung auf den Gazastreifen und Teile des Westjordanlandes. Über Jerusalem erhielt die Palästinensische Autonomiebehörde (PA) somit keinerlei Kontrolle. Palästinensische Bewohner Ost-Jerusalems erhielten durch die Abkommen einzig die Möglichkeit, an Wahlen für das palästinensische Parlament und die Präsidentschaft teilzunehmen. In der Praxis ließ Israel dies aber nur in Postämtern zu, um zu verdeutlichen, dass es sich nur um eine De-facto-Briefwahl handele und die PA keinerlei Anspruch auf Jerusalem habe. Andererseits sparten die Oslo-Abkommen die besonders strittigen Punkte bewusst aus, um sie in späteren Endstatusverhandlungen zu klären.

Neben jüdischen Siedlungen, palästinensischen Flüchtlingen und Gebiets- beziehungsweise Grenzfragen zählte hierzu auch die Jerusalemfrage, was ihren Stellenwert aus Sicht der Konfliktparteien verdeutlicht. Gerade für Israel war die Aussparung Jerusalems bei den Oslo-Verhandlungen von besonderer Bedeutung. So signalisierte Israels Ministerpräsident Yitzhak Rabin unmittelbar nach der Unterzeichnung des ersten Oslo-Abkommens im September 1993, dass er hinsichtlich Jerusalem zu keinerlei Zugeständnissen gegenüber PLO-Chef Yassir Arafat bereit sei: "Jerusalem must remain united under Israeli sovereignty and be our capital forever."[16] Für Rabin ermöglichten die Abkommen – und die Aufsparung der Endstatusfragen – daher eine Konsolidierung der israelischen Kontrolle über Jerusalem, wohingegen die palästinensischen Verhandler die Oslo-Abkommen als einen ersten Schritt auf dem Weg zu einem unabhängigen Staat mit Ost-Jerusalem als dessen Hauptstadt sahen.[17]

Camp David
Die unter US-Vermittlung geführten Verhandlungen von Camp David im Sommer 2000 zielten darauf ab, für genau diese Endstatusfragen eine Regelung zwischen den Konfliktparteien zu finden. Bezüglich Jerusalem wurde dort insofern ein Durchbruch erzielt, als Israelis und Palästinenser erstmalig auf offizieller Ebene über die tatsächliche Möglichkeit der Teilung Jerusalems verhandelten. Entsprechend schlug der israelische Premierminister Ehud Barak zunächst die Schaffung zweier Hauptstädte vor, "Jerusalem" für Israelis und "al-Quds" für die Palästinenser. Jedoch bezog sich Barak bei seiner Definition von al-Quds nur auf den Jerusalemer Vorort Abu Dis, was jedoch im fundamentalen Widerspruch zum palästinensischen Verständnis steht – ist al-Quds doch der arabische Name für ganz Jerusalem.

Barak beabsichtigte zudem eine Ausweitung der Stadtgrenzen, wodurch die an Jerusalem grenzenden Siedlungen im Westjordanland der Stadt einverleibt worden wären. Im Verlauf der Verhandlungen machte er jedoch einen deutlich weiter reichenden Vorschlag und bot der palästinensischen Seite nicht nur Souveränität über sieben äußere Stadtviertel in Ost-Jerusalem an, sondern auch über das muslimische und christliche Viertel der Altstadt. Für den Tempelberg/Haram al-Sharif sollte es eine Resolution des UN-Sicherheitsrates geben, die die Verwaltung (custodianship) unter anderem durch Palästina regeln würde. Barak veranlasste Clinton dazu, den Palästinensern seinen Vorschlag als eine amerikanische Idee zu präsentieren, die es nur als Gesamtpaket im Verbund mit Vorschlägen zur Regelung von Flüchtlings- und Territorialfragen entweder zu akzeptieren oder abzulehnen galt. Zudem ließ er gegenüber Arafat keinerlei Rückfragen zu, was genau unter custodianship zu verstehen sei.

Es war folglich nicht allein Arafats Unnachgiebigkeit – wie oft in der öffentlichen Debatte vor allem in Israel und den USA behauptet – an der die Verhandlungen scheiterten. Vielmehr bestand ein zentrales Problem darin, dass Barak nicht bereit war, den Palästinensern seine Verhandlungspositionen schriftlich vorzulegen, sondern sie nur indirekt über die USA vorbrachte. Clinton machte sich damit die israelischen Positionen zu eigen und wich so von der Rolle des unparteiischen Maklers ab. Der Historiker Charles D. Smith hebt im Zusammenhang mit dem Scheitern der Verhandlungen hervor, dass diese zwar nicht wegen der Jerusalemfrage abgebrochen wurden, wie teilweise kolportiert wurde, ihre Lösung jedoch wesentliche Fortschritte in anderen Streitfragen ermöglicht hätte.[18]

Taba
Auf Grundlage der wenige Monate später vorgelegten "Clinton-Parameter" kamen die Verhandlungsführer im Januar 2001 in Taba erneut zusammen und erzielten nun erhebliche Fortschritte in den Endstatusfragen. Anders als in Camp David verhandelten Israelis und Palästinenser ohne internationale Vermittlung in Taba direkt miteinander. Der damalige EU-Sonderbeauftragte für den Nahost-Friedensprozess, Miguel Ángel Moratinos, der als Beobachter an den Verhandlungen teilnahm, dokumentierte die Positionen beider Verhandlungsteams im Nachgang in einem "non-paper". Demnach einigten sie sich auf Jerusalem als Hauptstadt von Israel und Palästina, inklusive palästinensischer Souveränität über die arabischen Viertel Ost-Jerusalems und Teile der Altstadt. Beachtenswert ist, dass es in Taba auch eine Abkehr vom lange dominanten Teilungsparadigma Jerusalems gab und beide Seiten grundsätzlich die Idee einer "offenen Stadt" in Erwägung zogen. Zudem näherten sich die Konfliktparteien an Clintons Vorschlag für die heiligen Stätten an, also dass die Westmauer des Tempelplateaus (Klagemauer) unter israelischer und der Tempelberg/Haram al-Sharif ansonsten unter palästinensischer Souveränität stehen solle, ohne diesbezüglich jedoch eine Einigung zu erzielen.[19]

Hervorzuheben ist, dass die Teilnehmer die Taba-Verhandlungen als Grundlage für eine konstruktive Fortsetzung von Gesprächen sahen und nicht als einmalige Gelegenheit, wie es in Camp David von Clinton vorgesehen war. Entsprechend betonten die israelischen und palästinensischen Verhandlungsführer in ihrer gemeinsamen Abschlusserklärung nicht nur die positive Atmosphäre der Gespräche, sondern auch, dass beide Seiten einer Einigung niemals so nahe gewesen seien.[20] Die eskalierende Al-Aqsa-Intifada und die Wahlniederlage Baraks nur einen Monat später gegen Sharon machten die Fortschritte jedoch hinfällig.

Genf
In Reaktion auf die festgefahrene Situation der diplomatischen Hauptkanäle (Track I) wurde nach informellen Verhandlungen im Rahmen sogenannter Track-II-Diplomatie im Oktober 2003 mit der Genfer Initiative ein umfassender Friedensplan vorgelegt. Unter den Initiatoren der Initiative waren mit den beiden früheren israelischen beziehungsweise palästinensischen Ministern Yossi Beilin und Yasser Abed Rabbo auch zwei Vertreter der Taba-Verhandlungen. Jerusalem wurde darin als Hauptstadt beider Staaten vorgeschlagen, mit palästinensischer Souveränität über den Tempelberg/Haram al-Sharif und israelischer Souveränität über die Westmauer. Darüber hinaus erarbeiteten die Unterhändler Detailpläne für die Umsetzung dieser Vorschläge in der Praxis, indem sie Lösungsansätze für die spezifischen Herausforderungen bezüglich Teilung und Konnektivität von israelischer und palästinensischer Hauptstadt für jedes einzelne Stadtviertel thematisierten.[21] Die Vorschläge stießen auf erheblichen öffentlichen Widerstand, auf palästinensischer Seite vor allem seitens der Hamas, während Israels Ministerpräsident Sharon sie als "the most serious historic error made since Oslo" bezeichnete.[22]

Annapolis
Die bislang letzten direkten offiziellen Verhandlungen zwischen den Konfliktparteien fanden durch Vermittlung von US-Präsident George W. Bush im November 2007 in Annapolis statt. Al Jazeera und der "Guardian" veröffentlichten Anfang 2011 die "Palestine Papers" genannten Geheimdokumente der in den Monaten nach der Konferenz geführten Verhandlungen. Daraus geht hervor, dass die Palästinenser zu wesentlichen Zugeständnissen in Jerusalem bereit waren und, im Gegenzug für israelische territoriale Zugeständnisse, Israel die Annexion fast aller Siedlungen in Ost-Jerusalem anboten. Der palästinensische Verhandlungsführer Saeb Erekat formulierte es demnach gegenüber den Israelis so: "We are building for you the largest Jerusalem in history."[23]

In direkten Verhandlungen mit PA-Präsident Mahmud Abbas legte der israelische Premier Ehud Olmert Ende August 2008 eine Karte vor, der zufolge er zwar Teile Ost-Jerusalems als palästinensische Hauptstadt vorsah, aber für die Annexion aller Siedlungen Ost-Jerusalems einschließlich der angrenzenden Siedlungen im Westjordanland keine wesentlichen Zugeständnisse offerierte. Die palästinensische Hauptstadt al-Quds wäre auf wenige unzusammenhängende Teile Ost-Jerusalems beschränkt gewesen, die vom Westjordanland isoliert wären.[24] Der weitere Verhandlungsprozess scheiterte letztlich daran, dass Olmert aufgrund von Korruptionsvorwürfen zurücktreten musste.

Ausblick und Einordnung

Obgleich in der Vergangenheit in offiziellen und informellen Verhandlungen erhebliche Annäherungen in der Jerusalemfrage erzielt wurden, lässt die gegenwärtige Situation wenig Grund zur Hoffnung auf eine für beide Konfliktparteien akzeptable Regelung. Vorsichtige Fortschritte wurden seit Oslo immer wieder durch innenpolitischen Widerstand gegenüber einer Verständigung sowohl in Israel als auch in Palästina verhindert. Die letzten direkten Verhandlungen liegen inzwischen fast zehn Jahre zurück, und weder Israels Ministerpräsident Benjamin Netanyahu noch PA-Präsident Abbas scheinen derzeit in der Lage zu sein, den politischen Mut beziehungsweise Willen zu erforderlichen Kompromissen aufzubringen. In der Jerusalemfrage haben Netanyahu und die seit rund zehn Jahren von ihm angeführten Regierungen auch keine Kompromissbereitschaft mehr erkennen lassen, es gilt wieder das Diktum der Unteilbarkeit Jerusalems.

Angesichts dieser verfahrenen Situation präsentierte US-Präsident Donald Trump im Dezember 2017 seine Entscheidung, die US-Botschaft nach Jerusalem zu verlegen und die Stadt damit als israelische Hauptstadt anzuerkennen, als einen wichtigen Beitrag zur Lösung der Jerusalemfrage, da diese nun "vom Tisch" sei. Dass dieser äußerst einseitige Regelungsversuch keine nachhaltige und für die palästinensische Seite akzeptable Lösung sein kann, steht außer Frage. Zugleich diskreditiert er die USA als Vermittler im Friedensprozess, was sich auch darin zeigt, dass die palästinensische Führung seit Trumps Entscheidung den Kontakt zu Vertretern der US-Administration ablehnt. Vor diesem Hintergrund besteht umso größere Dringlichkeit für eine aktivere europäische Einmischung in die Jerusalemfrage. Zu diesem Zweck müsste die EU ihre Politik des bloßen Konfliktmanagements zugunsten intensivierter Anstrengungen zu einem produktiven Beitrag der gesamten internationalen Gemeinschaft für eine nachhaltige Konfliktregelung verändern.

Fußnoten

16.
Zit. nach Charles D. Smith, Palestine and the Arab-Israeli Conflict. A History with Documents, Boston–New York 2010⁷, S. 438.
17.
Vgl. ebd., S. 438f.
18.
Vgl. ebd., S. 486f.
19.
Vgl. The Moratinos Nonpaper on the Taba Negotiations, Summer 2001, in: Journal of Palestine Studies 3/2002, S. 81–89, hier S. 83ff.
20.
Vgl. The Israeli-Palestinian Joint Statement at Taba, 27 January 2001, in: Journal of Palestine Studies 3/2002, S. 80f.
21.
Vgl. The Geneva Initiative, The Geneva Accord and Annexes – A Summary, Ramallah–Tel Aviv 2009, http://www.geneva-accord.org/images/PDF/Summary.pdf«.
22.
Zit. nach Smith (Anm. 16), S. 504.
23.
Meeting Minutes on Borders, 4.5.2008, http://www.ajtransparency.com/files/2648.pdf«, S. 7.
24.
Vgl. Summary of Olmert’s "Package" Offer to Abu Mazen, 31.8.2008, http://www.ajtransparency.com/files/4736.pdf«.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Jan Busse, Stephan Stetter für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und der Autoren/-innen teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.