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18.5.2018 | Von:
Ottmar Edenhofer

Klima, Kohle, Kapital. Ökonomische Hebel in der internationalen Klimapolitik

Lösung durch technischen Fortschritt?

Wie aber soll die Klimapolitik darauf reagieren, wenn ihre minimalen Verhandlungserfolge durch die niedrigen Preise für Kohle, Öl und Gas ständig zunichte gemacht werden? Viele Ingenieure und Politiker hoffen, der technische Fortschritt der erneuerbaren Energien senke deren Stromgestehungskosten so weit, dass niemand mehr einen Anreiz hat, Kohle aus dem Boden zu holen. In der Tat sind die Kosten für Windkraft und Photovoltaik in den vergangenen zehn Jahren dramatisch gesunken, und ihr Anteil an neu installierten Anlagen steigt stetig.[5] Unter optimalen Bedingungen sind die Stromgestehungskosten von Wind schon heute niedriger als die von Kohle. Rechnet man jedoch die Kosten der Fluktuation des Windes ein, ist Windstrom immer noch teurer als Kohlestrom, zumindest wenn sein Anteil im Netz hoch ist. Bei Solarenergie sieht es ähnlich aus. Der technische Fortschritt bei den Speichertechnologien und der Ausbau integrierter Stromnetze werden aber auch diese Kosten senken. Dennoch: Die Hoffnung, der technische Fortschritt allein werde das Klimaproblem lösen und man könne sich zeitraubende internationale Verhandlungen ersparen, ist trügerisch.

Werden nämlich CO2-freie Technologien wie die Kernenergie oder die erneuerbaren Energien billiger, steigt zwar deren Marktanteil, fossile Energieträger werden dann jedoch weniger nachgefragt. Dieser Rückgang wird teilweise dadurch wettgemacht, dass bei sinkender Nachfrage die Preise für Kohle, Öl und Gas fallen und so insgesamt mehr fossile Energie verbraucht wird. Das gilt insbesondere in Ländern, die sich keine stringenten Klimaziele gesetzt haben. Der technische Fortschritt bei den Erneuerbaren bedingt also nicht eins zu eins den Rückgang fossiler Energien. Die Förderung CO2-freier Technologien wird alleine nicht zum Ziel führen. Erst wenn die Verursacher von Treibhausgasen für ihre Emissionen zahlen müssen, ändert sich die Situation grundlegend. Denn ein CO2-Preis begünstigt nicht nur die Erneuerbaren, er verteuert auch die Nutzung der fossilen Energieträger. Dadurch verschwindet der Anreiz, vermehrt Kohle, Öl und Gas zu nutzen. Die Klimapolitik muss also den Preis für CO2 erhöhen, wenn die Emissionen dauerhaft sinken sollen.

Leider ist heute das Gegenteil der Fall: Fossile Energieträger werden nach wie vor beträchtlich subventioniert – ihre Nutzung ist zu billig, gemessen an den Umwelt- und Gesundheitskosten, die sie verursachen. Legt man diese Kosten als Berechnungsmaßstab zugrunde, so wird die Tonne CO2 im weltweiten Schnitt mit 150 US-Dollar jährlich subventioniert. Es kommt also in den nächsten Jahren darauf an, dass aus Subventionen, also negativen Preisen, positive CO2-Preise werden.[6] Dies würde auch dazu beitragen, die globale Wirtschaftsordnung gerechter zu gestalten. Der Sinn der CO2-Bepreisung besteht ja gerade darin, zu verhindern, dass die reichen Länder weiter ungehemmt Treibhausgase emittieren und damit die Klimaschäden den Ärmsten aufbürden.

Notwendige CO2-Bepreisung

Die Einführung von CO2-Preisen ist leichter gefordert als politisch umgesetzt. Neben den innenpolitischen Hindernissen wie etwa steigenden Strompreisen türmen sich vor der Klimapolitik auch die Hindernisse der Globalisierung auf: Wenn nur ein einzelner Staat CO2-Preise einführt, verliert er an Wettbewerbsfähigkeit – und das umso mehr, je stärker seine Güter-, Kapital- und Arbeitsmärkte in die Weltwirtschaft integriert sind. Darum ist internationale Kooperation zwingend notwendig. Nur wenn alle Staaten in gleichem Maße Klimaschutz betreiben, kann verhindert werden, dass einzelne Staaten Wettbewerbsnachteile erleiden. Internationale Kooperation erfordert glaubwürdige gegenseitige Verpflichtungen – und genau daran droht das System der freiwilligen Selbstverpflichtungen zu scheitern, das in Paris beschlossen wurde. Stellen die Länder fest, dass ihre eigenen Anstrengungen nicht durch eine entsprechende Klimapolitik in anderen Ländern erwidert werden, wird kein Staat seine Verpflichtungen einhalten.[7]

Wie aber könnten Verhandlungen aussehen, die zu internationaler Kooperation führen? Ein möglicher Weg wäre, dass einzelne Länder sich verpflichten, einen nationalen CO2-Preis einzuführen – entweder als Steuer oder als Mindestpreis in einem Emissionshandelssystem. Die nationalen CO2-Preise sollten aber an die Bedingung geknüpft sein, dass die Länder nur dann hohe Preise einführen, wenn ihnen andere Staaten darin folgen. Mit dieser Strategie könnten Befürchtungen über Wettbewerbsnachteile durch CO2-Bepreisung entkräftet werden. Zudem würden Staaten bestraft, wenn sie aus dem Abkommen aussteigen: Andere Länder würden dann ebenfalls ihre Preise – und damit ihre Anstrengungen zu Emissionsminderungen – senken, was langfristig zu erhöhten Klimaschäden führt.

Die CO2-Preise müssten über die Zeit hinweg so angepasst werden, dass das Zwei-Grad-Ziel auch erreicht wird. Die Weltbank hat in einem Bericht konkrete Preise berechnet, die dafür notwendig sind: Bis 2020 müssten sie auf einem Niveau zwischen 40 und 80 US-Dollar pro Tonne CO2 liegen; bis 2030 sollten sie dann zwischen 50 und 100 US-Dollar erreicht haben.[8] Da die Einnahmen aus einer CO2-Steuer in dem Land verbleiben, das sie erhebt, könnten sie zum Beispiel für Steuersenkungen oder zur Finanzierung nachhaltiger Infrastruktur verwendet werden.

Es ist ermutigend, dass viele Nationalstaaten bereits entweder eine CO2-Steuer oder einen Emissionshandel eingeführt haben.[9] Weltweit werden derzeit etwa 14,6 Prozent der Emissionen durch CO2-Preise reguliert. In den meisten Emissionshandelssystemen wie beispielsweise dem europäischen Emissionshandel dümpeln die Preise aber auf einem niedrigen Niveau; positive Ausnahmen sind Schweden und British Columbia in Kanada, die eine CO2-Steuer von umgerechnet etwa 120 Euro beziehungsweise 30 US-Dollar pro Tonne eingeführt haben.

Zu einer weltweiten Koordination und Anhebung der CO2-Preise wird es angesichts der großen Unterschiede zwischen den Ländern aber nur kommen, wenn es einen Lastenausgleich zwischen Arm und Reich gibt. Transferleistungen an ärmere Länder sollten allerdings nur unter der Bedingung gezahlt werden, dass diese einen Mindestpreis für Emissionen akzeptieren.[10] Die in Paris vereinbarte Bereitstellung von 100 Milliarden US-Dollar zur Klimafinanzierung könnte ein Stützpfeiler dieser Politik werden. Ein Land mit vergleichsweise hohen Kosten der Emissionsminderung würde aus dem Green Climate Fund (GCF) kompensiert werden und hätte somit einen Anreiz, sich zu einer ambitionierten Klimapolitik zu verpflichten. Aber auch die reichen Länder, die in den GCF einzahlen, profitieren davon, weil die ärmeren Staaten zum globalen Klimaschutz beitragen und damit die Kosten des Klimaschutzes senken.

Viele Entwicklungs- und Schwellenländer fürchten jedoch die regressive Wirkung von CO2-Preisen – also dass vor allem Haushalte mit geringem Einkommen überproportional belastet werden. Diese regressive Tendenz ließe sich durch sozial verträgliche und länderspezifische Steuermodelle verringern: So könnten mit Hilfe der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung entweder Transfers an ärmere Haushalte finanziert oder verzerrende Steuern gesenkt werden.[11]

Fußnoten

5.
Vgl. International Renewable Energy Agency (IRENA), Renewable Power Generation Costs in 2017, Abu Dhabi 2018, S. 17.
6.
Vgl. Ottmar Edenhofer, King Coal and the Queen of Subsidies, in: Science 6254/2015, S. 1286f.
7.
Vgl. ders./Axel Ockenfels, Ausweg aus der Klimasackgasse, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23.10.2015, S. 16; dies., Climate Policy at an Impasse, in: Peter Cramton et al. (Hrsg.), Global Carbon Pricing. We Will if You Will, 8.12.2015, http://carbon-price.com/wp-content/uploads/Global-Carbon-Pricing-cramton-mackay-okenfels-stoft.pdf«.
8.
Vgl. Joseph E. Stiglitz et al., Report of the High-Level Commission on Carbon Prices, 29.5.2017, http://t1p.de/i0eb«.
9.
Vgl. Ottmar Edenhofer et al., Aligning Climate Policy with Finance Ministers’ G20 Agenda, in: Nature Climate Change 7/2017, S. 463ff.
10.
Vgl. ders./Christian Flachsland/Ulrike Kornek, Koordinierte CO2-Preise: Zur Weiterentwicklung des Pariser Abkommens, in: Jörg Sommer/Michael Müller (Hrsg.), Unter 2 Grad?, Stuttgart 2016, S. 69–78.
11.
Vgl. ebd.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Ottmar Edenhofer für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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