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22.5.2002 | Von:
Elmar Altvater
Achim Brunnengräber

NGOs im Spannungsfeld von Lobbyarbeit und öffentlichem Protest

IV. NGOs und die demokratische Frage

NGOs werden eher zu neuen Hoffnungs- als zu alten Sargträgern des Systems stilisiert. Der "Spiegel" schreibt ihnen die "Macht der Mutigen" (Spiegel Special 11/1995) im Zusammenhang von Greenpeace-Aktionen zu, die "Zeit" entdeckt in ihnen eine "neue Internationale" (25. 8. 1995) von über die nationalstaatlichen Grenzen hinweg vernetzten Organisationen, die "Financial Times" sieht die "Netzwerk-Guerilla" in Aktion (30. 4. 1998) oder sie meint, dass "Globalization's children strike back" (10. 9. 2001), und die Zeitschrift "Politische Ökologie" überschreibt ein Themenheft zu den "NGOs im Wandel" mit dem Titel "Vom David zum Goliath?" - immerhin mit Fragezeichen (Heft 72/2001). Durch solche Headlines wird der Einfluss der NGOs übertrieben dargestellt; ihre Stärke ist nur scheinbar. Sie schwindet in dem Moment wieder, wo es den NGOs kaum noch gelingt, Medienöffentlichkeit herzustellen.

Doch auch wenn der Einfluss der NGOs nicht überschätzt werden darf, werden im Zuge der "NGOisierung der Weltpolitik" neokorporatistische Arrangements (wie das Modell Deutschland) durcheinandergewirbelt. Die transnationalen Netzwerke der Zivilgesellschaft haben gegenüber den klassischen Organisationen des Trilateralismus von Regierungen, Gewerkschaften und Unternehmerverbänden strategische Vorteile. Sogar Parteien und Parlamente bringen sie in Zugzwang. Wie in der Geschichte vom Hasen und vom Igel können sie ein ums andere Mal rufen: "Ick bün scho da". Die große Zustimmung zu den Positionen von NGOs, auch in ihrer Widersprüchlichkeit, und die hohe Glaubwürdigkeit, die NGOs heute erfahren, kann als Ausdruck eines weitverbreiteten Unbehagens der Menschen über die Ferne des institutionalisierten internationalen Prozesses gedeutet werden. Dazu zwei Beispiele:

1998 verhinderten NGOs zusammen mit den Gewerkschaften (dem Trade Union Council bei der OECD) die Verabschiedung des Multilateralen Investitionsabkommens (MAI), das in Geheimverhandlungen innerhalb der OECD vorbereitet wurde. Es sollte den Transnationalen Konzernen weitgehend freie Hand gegenüber souveränen Regierungen gewähren. Auch soziale Rechte und ökologische Standards sowie die demokratischen Prärogative der Parlamente hätten ausgehebelt werden können. Das Abkommen wurde so skandalisiert, dass es "aus dem Verkehr gezogen" werden musste. Es zeigt sich hier die Bedeutung des Zusammenwirkens von NGOs mit ihren globalen Netzwerken und den Gewerkschaften mit ihrer institutionellen Einbindung, die auf politische Entscheidungsträger innerhalb der politischen Institutionen Druck auszuüben vermochten.

Das andere Beispiel ist die "Internationale Kampagne zum Verbot von Landminen". In erster Linie haben NGOs dafür gesorgt, dass mit der 1999 in Kraft getretenen Internationalen Konvention ein völkerrechtlich bindendes Waffenverbot durchgesetzt werden konnte - das erste in der Geschichte, das auf unmittelbaren Druck der Öffentlichkeit zustande gekommen ist. [21] Freilich zeigt gerade dieses Abkommen, wie gefährdet Abmachungen sind, wenn der Druck nicht permanent aufrechterhalten wird. Es hat die USA im Afghanistan-Krieg nicht daran gehindert, die international geächteten Streubomben einzusetzen.

Die Beispiele verweisen aber auch auf die demokratischen Defizite der stetig voranschreitenden Internationalisierung der Politik. Anders gesagt: Demokratie ist nicht mehr wirksam, wenn "der Radius ihrer Gestaltungsmacht geringer ist als der zu gestaltende Raum materieller und ideeller Lebenszusammenhänge". [22] Die Norm einer demokratischen Ordnung öffnet den Bürgerinnen und Bürgern die größtmögliche Partizipation an den sie betreffenden Entscheidungen und verlangt zugleich Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflicht der Entscheidungsträger. Offene und freie Willensbildungsprozesse, die Transparenz der Entscheidungsfindung, demokratische Organisationsformen in allen gesellschaftlichen Bereichen, der Abbau patriarchaler Herrschaft und die Gleichstellung der Geschlechter gehören zu dieser Norm, an der gemessen die Globalisierung tatsächlich ein großes Problem darstellt; sie hat ihren demokratischen Preis.

Dieser Preis liegt in der Abkopplung staatlicher Regierungen von den innerstaatlichen Mechanismen der demokratischen Einflussnahme und der Kontrolle des Regierungshandelns. Für die Exekutive folgt daraus ein größerer Handlungsspielraum, der sich durch die gegenseitige Selbstbindung im Rahmen internationaler Vereinbarungen ergibt, die auf schwierigem Weg zustande kommen und zu vertretbaren politischen Kosten durch gegenläufige Entscheidungen im Parlament kaum revidierbar sind. Das Parlament wird durch - in den USA so genannte - fast track-Verfahren zum "Exekutor" internationaler Beschlüsse degradiert, für die die Volksvertreterinnen und -vertreter letztlich aber die Verantwortung übernehmen, weil sie diese in nationales Recht umsetzen.

Anders die NGOs: Sie erweitern gewissermaßen den Radius demokratischer Politik und sorgen so zumindest im Ansatz dafür, dass Öffentlichkeit, Partizipation und Einflussnahme auch auf internationaler Ebene ermöglicht wird. Das ist Voraussetzung dafür, dass die Menschen nachvollziehen können, wie sich die Globalisierung auf die eigene Lebensgestaltung und das Zusammenleben in der Gesellschaft auswirkt. Die Angst der Parteien, Parlamente oder Gewerkschaften, dass ihnen die Definitionsmacht über die politische Agenda abhanden kommt, ist daher nicht ganz unbegründet. Denn die nationalen Instanzen sind nur mit Schwierigkeiten in der Lage, die Anliegen der sozialen Basis auf internationaler Ebene zu repräsentieren oder die internationalen Prozesse transparenter zu machen. Das Parlament könnte "eine Runde der Abnicker" werden, wie es Bundestagspräsident Wolfgang Thierse in einem Essay für die Frankfurter Rundschau (25. 6. 2001) kritisch formulierte.

Demgegenüber haben NGOs Freiräume, die allerdings immer wieder auch Gegenstand der Kritik sind. So meinte BDI-Präsident Michael Rogowski: "Es kann nicht sein, dass Nichtregierungsorganisationen, die durch nichts außer ihr Engagement legitimiert sind, die öffentliche Diskussion um die Globalisierung beherrschen." Und er setzte fort: "Es kann auch nicht sein, dass die demokratisch Legitimierten ihre Gestaltungsaufgabe nicht ausreichend wahrnehmen" [23] . Dabei wird freilich übersehen, dass Legitimation in einer Demokratie zwar in der Regel durch Wahlen erworben werden muss, dass aber auch andere Formen der Zustimmung zu bestimmten Aktivitäten Legitimation generieren, zumal dann, wenn die parlamentarisch Legitimierten an systemimmanente Grenzen stoßen, beispielsweise an die des Nationalstaats.

Interessenverbände wie Gewerkschaften oder Wirtschaftsverbände betonten in positiver Abgrenzung zu den NGOs, eine innerverbandliche Demokratie zu haben, von ihren Mitgliedern finanziert und kontrolliert zu werden. Aber auch für sie stellt sich die Legitimationsfrage. Wenn die Vertretung partikularer Interessen von Wirtschaftsverbänden als legitimes Instrument in einer pluralistischen Demokratie anerkannt ist, kann den NGOs diese Legitimität nicht aberkannt werden. NGOs müssen darüber hinaus - anders als die Lobby der Privatwirtschaft, die auf nationaler und internationaler Ebene hinter dem Rücken von Wählerinnen und Wählern sowie von Parlamenten operiert - die Öffentlichkeit suchen, um ihre Ressourcen erwirtschaften und ihre Interessen durchsetzen zu können. Die Zustimmung zu ihrem politischen Engagement erfolgt dann nicht über Wahlen, sondern durch öffentliche wie mediale Resonanz und über Spendeneinnahmen. Gerade Letzteres ist nicht zu unterschätzen. Die Spender können - anders als der Steuerzahler - kurzfristig oder regelmäßig durch ihre Spenden Zustimmung zu den Zielen und zu den Arbeiten von NGOs signalisieren. NGOs haben also sehr wohl eine Legitimationsbasis, wenn es ihnen gelingt, die Gesellschaft zu überzeugen, dass sie gebraucht werden, obgleich sie über kein demokratisches Mandat verfügen. Wohlgemerkt: Die Frage nach der Legitimation der NGOs muss um die Frage nach der Legitimation aller an der Weltpolitik beteiligten Akteure erweitert werden - der sozialen, politischen, aber auch der privatwirtschaftlichen Akteure.

Das eigentliche Problem liegt woanders: Die Globalisierung muss politisch gestaltet werden; und dieser Herausforderung kann offenbar nur global angemessen begegnet werden. Dabei geht es nicht um ein Projekt der Wiedereinbettung der wirtschaftlichen Kräfte der Globalisierung in das gesellschaftliche und politische System, sondern um eine andere Politik gegen Neoliberalismus, Deregulierung und Privatisierung. Diese Aufgabe kann kaum von einer einzelnen Akteursgruppe übernommen werden. Mit anderen Worten: Die Errichtung der dieser Aufgabe angemessenen Ordnungsstrukturen ist ein Problem, das nicht nur die NGOs betrifft, sondern viele Akteure im globalen Raum. Hier kommt neuerlich die Demokratisierung einer global governance ins Spiel, d. h. von Strukturen, die von der lokalen bis zur globalen Ebene reichen. Sie sollen neue Kanäle der politischen Teilhabe öffnen und zur Demokratisierung des internationalen Systems beitragen. [24]

Fußnoten

21.
Vgl. Thomas Gebauer, Die NGOs und die Perspektiven internationaler Solidarität, in: Christoph Görg/Roland Roth (Hrsg.), Kein Staat zu machen. Zur Kritik der Sozialwissenschaften, Münster 1998, S. 484-502; ders.: " . . . von niemandem gewählt!" Über die demokratische Legitimation von NGOs, in: U. Brand u. a. (Anm. 15), S. 95-119.
22.
Lothar Brock, Staatenwelt, Weltgesellschaft und Demokratie, in: Dirk Messner (Hrsg.), Die Zukunft des Staates und der Politik, Möglichkeiten und Grenzen politischer Steuerung in der Weltgesellschaft, Bonn 1998, S. 44-73, hier S. 55 f.
23.
BDI, Handelspolitik ist nicht Sozialpolitik. BDI-Präsident Michael Rogowski über den globalen Wettbewerb, die Welthandelsorganisation und die Rolle der organisierten Globalisierungsgegner, in: Frankfurter Rundschau vom 12. März 2001, S. 10. Vgl. auch BDI, Nichtregierungsorganisationen - Herausforderungen für die Wirtschaftsverbände. Bundesverband der Deutschen Industrie, Strategiepapier vom 5. September 2000.
24.
Dieser Herkulesaufgabe hat sich auch die AG Global Governance der Enquete-Kommission "Globalisierung der Weltwirtschaft - Herausforderungen und Antworten" gestellt (siehe Anm. 8). Vgl. auch Achim Brunnengräber, Über die Unzulänglichkeiten kosmopolitischer Demokratie in einer transnationalen Welt, in: Peripherie, Zeitschrift für Politik und Ökonomie in der Dritten Welt, Stichwort "NGO", (1998) 71, S. 69-92.