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22.5.2002 | Von:
Swetlana W. Pogorelskaja

Die parteinahen Stiftungen als Akteure und Instrumente der deutschen Außenpolitik

II. Entwicklungspolitische Arbeit und außenpolitischer Auftrag

Schon in den frühen sechziger Jahren wurde im Auswärtigen Amt (AA) der Wert der Stiftungen als außenpolitische Instrumente erkannt. [10] Es waren die Jahre, in denen die Richtlinien der Politik gegenüber den Entwicklungsländern im allgemeinen Kontext der damaligen deutschen Außenpolitik im Hinblick auf die Deutschlandpolitik [11] und bezogen auf die Besonderheiten dieser Staaten entworfen wurden. Es waren auch die Jahre der Streitigkeiten über die Verteilung der Kompetenzen zwischen dem AA und dem neu geschaffenen BMZ, ferner der praxisbezogenen Diskussionen über das Verhältnis zwischen "Außenpolitik", "Entwicklungshilfe" und "Entwicklungspolitik". Während das Auswärtige Amt den Standpunkt vertrat, dass "die Entwicklungshilfe das wichtigste Instrument unserer Außenpolitik im Verhältnis zur Dritten Welt ist und bleibt" [12] , behauptete das BMZ, dass "die Entwicklungshilfe ihren Hauptgrund in sich selbst hat" [13] , und daher nicht mit außenpolitischen Aufgaben (die damals nicht selten mit den Interessen der auswärtigen Tagespolitik, wie z. B. dem Alleinvertretungsanspruch, identifiziert wurden) belastet werden solle - und später, dass sie, im Unterschied zur traditionellen Außenpolitik, "nicht nur eine Sache von Staaten, sondern von Gesellschaften" [14] sei.

Der Kompetenzstreit zwischen den zwei Ressorts beeinflusste allerdings eher die Institutionelle Gestaltung der Entwicklungspolitik denn ihre inhaltliche Ausrichtung. Die Entwicklungspolitik aller Geberländer war in den Zeiten der Block-Konfrontation von langfristigen, u. a. auch ideologisch geprägten außenpolitischen Zielsetzungen nicht zu trennen; auch die Modernisierung der Entwicklungskonzepte war in das Geflecht außenpolitischer und außenwirtschaftlicher Interessen eingebunden. Entwicklungspolitik war ein Bestandteil der Systemkonkurrenz und diente u. a. dem Export der Ordnungsmodelle. Die Projekte, die entwicklungspolitisch als "Hilfe zur Selbsthilfe" bezeichnet wurden, trugen gleichzeitig zur günstigen Gestaltung der Beziehungen zu den entsprechenden Ländern bei [15] . Die Entwicklungsländer lehnten jedoch eine "politische Bindung" ab.

Für die Durchsetzung der langfristigen deutschen außenpolitischen Zielsetzungen in den Entwicklungsländern sollten also Mittel und Wege gefunden werden, die über die üblichen außenpolitischen Methoden hinausgehen würden. "Technische Hilfe", die als "der Bereich der Entwicklungshilfe, in dem insbesondere durch Vermittlung von Wissen und Können . . . geholfen werden soll" [16] - zuerst nur als eine Voraussetzung für eine spätere wirtschaftliche Hilfe oder als eine Begleitung dieser Entwicklungshilfe -, auftrat, gewann allmählich an selbstständiger politischer Bedeutung. Ihr wichtigster Bestandteil war die gesellschaftspolitische Bildung, welche die "Heranbildung einer demokratischen, nichttotalitären Führungsschicht und des dazu gehörenden Nachwuchses in den gesellschaftlichen Schlüsselbereichen der Entwicklungsländer, und zwar auf nationaler, regionaler und örtlicher Ebene", bewirken sollte. Diese "weltanschaulich und politisch gebundenen Bildungsmaßnahmen" sollten "mittels der den drei großen Parteien nahe stehenden Bildungsinstitutionen: Akademie Eichholz, FES und FNS" [17] durchgeführt werden.

Somit wurden die Stiftungen schon in den frühen sechziger Jahren dort im politischen Bereich eingesetzt, wo staatliche Aktivitäten als eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten des Gastlandes betrachtet werden konnten - zumal wenn es um Kontakte zu oppositionellen Kräften, um die Unterstützung von politischen Parteien und Gewerkschaften ging. "Zur Durchführung von Maßnahmen politischen Charakters . . . dürfen in erster Linie Institutionen wie FES, FNS, Eichholz usw. herangezogen werden, damit die Bundesregierung nicht als direkter Geldgeber auftritt." [18] Darüber hinaus wurden sie auch mit einigen kulturpolitischen Aufgaben beauftragt (wobei die Kulturpolitik gegenüber diesen Ländern eher als Bildungshilfe interpretiert wurde). [19] Nach Meinung der Stiftungen selbst sollte "die gesellschaftspolitische Kontaktpflege . . . ausschließlich und unmittelbar durch die KAS, FES und FNS" erfolgen, da "das politische Risiko geringer ist" [20] .

Das außenpolitische Engagement der Stiftungen begann also mit ihrem Einsatz in Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas; insbesondere in Lateinamerika ist es den Stiftungen im Laufe der Zeit gelungen, ihre Präsenz über den ganzen Kontinent auszudehnen. [21] In den ersten zehn Jahren ihrer entwicklungspolitischen Arbeit entstanden die Formen, Methoden und Instrumente, die für die Tätigkeit der Stiftungen auch heuzutage noch charakteristisch sind. Schwerpunkte ihrer entwicklungspolitischen Arbeit liegen grundsätzlich im gesellschaftlich-politischen Bereich; erklärtes Ziel war und ist es, zur Entwicklung in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft beizutragen. Die Arbeit soll multiplikatorische Effekte entfalten; daher gehören zu den Zielgruppen Journalisten, Politiker, Gewerkschaftler, Dozenten, Mitarbeiter der kommunalen Verwaltung usw. Die langfristig angelegten Projekte haben eine klare ordnungspolitische Ausrichtung: Es geht um die "Demokratieförderung" in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens.

Zu den Partnerorganisationen in den Projektländern gehören alle die (in der Regel nichtstaatlichen) Organisationen, die zur Entwicklung von Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Marktwirtschaft beitragen können. Waren diese Organisationen nicht vorhanden, wurden sie nicht selten vor Ort von den Stiftungen selbst oder mit ihrer Hilfe geschaffen. Die Zusammenarbeit mit den Regierungen war zwar nicht ausgeschlossen, wurde aber der Öffentlichkeit nicht gerne präsentiert; die Förderung der nichtstaatlichen demokratischen Institutionen stand im Vordergrund. [22] Man ging und geht davon aus, dass die entwicklungspolitische Wirksamkeit der Projekte in entscheidender Weise davon abhängt, dass die gesellschaftlich-politischen Kräfte vor Ort nicht als Objekte der Stiftungsarbeit auftreten, sondern als Subjekte zu ihrer Gestaltung beitragen. [23] In den letzten zehn Jahren allerdings wurde immer mehr Wert auf die Zusammenarbeit mit den "Einrichtungen des Staates, wie Parlament, Regierung und Judikative" [24] gelegt; nicht selten geht es um die unmittelbare Beratung der Regierungen. Als wichtigste entwicklungspolitische Tätigkeitsfelder werden für die Stiftungen heutzutage die "Förderung demokratischer Ordnungen, Unterstützung nachhaltiger wirtschaftlicher Entwicklung, Bekämpfung der Armut, Förderung umweltbewussten Handelns, Krisenprävention" genannt, [25] also die Aufgaben, die auch andere NGOs zu bewältigen haben.

Es fällt schwer, zwischen entwicklungspolitischem und außenpolitischem Beitrag der Stiftungen in den Entwicklungsländern zu unterscheiden, da es gerade im Fall der Projekte, die zum Aufbau und zur Festigung von demokratischen, pluralistischen und rechtsstaatlichen Rahmenbedingungen beitragen sollen, wohl kaum möglich ist, die entwicklungs- und außenpolitischen Zielsetzungen eindeutig voneinander zu trennen. Auch die Finanzierung der Projekte ist hier kein Kriterium: In ein und demselben Land können einige Projekte vom Auswärtigen Amt, einige vom BMZ finanziert werden. Grundsätzlich werden heutzutage mit den Mitteln des Auswärtigen Amts die Maßnahmen unterstützt, die offensichtlich in die Kompetenz der Außenpolitik gehören, wie z. B. Förderung internationaler Kontakte oder bilateraler Beziehungen. Das BMZ finanziert dagegen die Projekte, die typische "entwicklungspolitische" Züge tragen und in der Regel langfristig (Förderungszeitraum von drei bis vier Jahren) angelegt sind wie die gesellschaftspolitische Bildung oder Maßnahmen zur Sozialstrukturhilfe; dieser Bereich wird in den heutigen entwicklungspolitischen Überlegungen immer noch als "die nichtstaatliche Technische Zusammenarbeit im weiteren Sinne" [26] definiert. Sie könnte aber auch als eine "Außenpolitik im weiteren Sinne" definiert werden.

Das Engagement der Stiftungen in den Staaten des ehemaligen Ostblocks kann - obwohl es ebenfalls um "Demokratieförderung" geht - mit dem in den Entwicklungsländern nur bedingt verglichen werden, wenngleich nicht selten vom entwicklungspolitischen Beitrag in den gesellschaftlich-politischen Bereichen gesprochen wird, wo diese Staaten "ähnliche Defizite" [27] aufweisen wie die Entwicklungsländer. Diese Staaten zählten früher zu den Industrieländern. Die Zusammenarbeit, welche die Stiftungen noch vor der Wende mit einigen von ihnen begannen, wies formell die Züge auf, die teilweise auch für ihre Tätigkeit in den westlichen Industriestaaten charakteristisch waren - mit dem Unterschied, dass es in dem von den Stiftungen gepflegten intensiven und vielseitigen Dialog mit den westlichen Verbündeten primär um die Entwicklung und Festigung der europäischen und transatlantischen Prozesse ging. Die in den Ostblockstaaten aufgenommene Arbeit dagegen trug den Charakter eines kritischen Gedankenaustausches, vorwiegend auf der Ebene der Gesellschaftswissenschaften, die in den damaligen Ostblockstaaten allerdings eng mit den Parteieliten vernetzt waren. [28] Vor allem die FES als die SPD-nahe Stiftung wurde von den damaligen kommunistischen Parteieliten als ein geeigneter Gesprächspartner akzeptiert (wie es auch in China, wo die FES seit Anfang der achtziger Jahre präsent ist, der Fall ist).

Ein Schwenk hin zu einer gezielten Unterstützung der Reformbemühungen erfolgte Ende der achtziger Jahre; die Vorbereitung dieser Strategien ging allerdings z. T. schon auf den Anfang der achtziger Jahre zurück. Anfang der neunziger Jahre war der Kurswechsel abgeschlossen; alle politischen Stiftungen waren in Osteuropa und in den Nachfolgestaaten der Sowjetunion präsent und förderten im Rahmen ihrer "Demokratisierungsprogramme" die reformorientierten Kräfte auf allen Ebenen, wo es nur ging - sei es in Politik, Gerichtswesen, kommunaler Selbstverwaltung oder Wissenschaft. [29] Im bildungspolitischen Angebot unterschieden sich die Stiftungen damals nur in Nuancen, stärker aber in der Auswahl der Länder, was nicht zuletzt auf die Koordination ihrer Arbeit zurückging. Grundsätzlich handelte es sich bei der Arbeit in den Staaten Mittelosteuropas (MOE) und den Nachfolgestaaten der Sowjetunion (GUS) - im Unterschied zu den Dritte-Welt-Ländern, wo die "klassische" Unterentwicklung zu beheben war - darum, die nur diesen Staaten eigenen Probleme im Verlauf der Tansitionsprozesse zu bekämpfen und somit zur Stabilisierung der Demokratien und der (sozial)marktwirtschaftlichen Strukturen beizutragen.

So unterschiedlich wie die MOE/GUS-Staaten sind, so breit gefächert war und ist auch die Spanne der Projektarbeit der Stiftungen in diesen Staaten: von den in den NATO- und EU-Beitrittskandidaten durchgeführten Projekten zur Schaffung der für die Einbeziehung dieser Staaten in die westliche Gemeinschaft notwendigen Strukturen bis hin zu einer eher kultur- und entwicklungspolitisch ausgerichteten Arbeit in mittelasiatischen Ländern. [30] Grundsätzlich konzentrierten sich die vom BMZ finanzierten Projekte auf die Bereiche der Parlaments- und Rechtsberatung, Förderung der Verwaltungsstrukturen, Förderung der Marktwirtschaft, Förderung der Gewerkschaften, Verbände und freien Medien (einschl. Journalistenausbildung) sowie der Zusammenarbeit mit den wissenschaftlichen und universitären Einrichtungen. Die vom Auswärtigen Amt finanzierten Projekte richteten sich auf die Bereiche der internationalen Sicherheitsfragen, der Entwicklung der Zusammenarbeit mit Europa und der bilateralen Beziehungen. Die langfristige Stabilisierung der Staaten zumal Ost- und Südosteuropas auf der Basis von Demokratie und Marktwirtschaft hat primäre Bedeutung und ist gerade für Deutschland auch innenpolitisch lebenswichtig.

Fußnoten

10.
Die FES wurde schon 1925 gegründet; die KAS ging 1964 aus der 1958 gegründeten Politischen Akademie Eichholz hervor; die FNS wurde 1958 und die HSS 1967 gegründet.
11.
Vgl. Auswärtiges Amt III B 1, Bd. 651, Aufzeichnung "Außenpolitik und Entwicklungspolitik" vom 6. Mai 1966: "Die Entwicklungspolitik war ein unverzichtbares Instrument bei der Abschirmung und Verteidigung unseres Alleinvertretungsanspruchs." (AA III B 1 = Archivbestand Grundsatzfragen der Entwicklungshilfe).
12.
Auswärtiges Amt III B 1, Bd. 651. Aufzeichnung "Außenpolitische Notwendigkeit der Entwicklungshilfe" vom 2. November 1965.
13.
Walter Scheel, Entwicklungshilfe und Außenpolitik, in: Bulletin vom 16. November 1965, S. 1463.
14.
BMZ, Pressemitteilung "Was ist Entwicklungspolitik?" vom 14. April 1969.
15.
"Jedes der Motive für die Entwicklungspolitik" war nach Meinung des Auswärtigen Amtes, "auch ein Motiv der deutschen Außenpolitik". Auswärtiges Amt III B 1, Bd. 651: "Außenpolitik und Entwicklungspolitik" vom 16. Mai 1966.
16.
Auswärtiges Amt III B 2, Bd. 304: "Leistungen der BRD im Rahmen der Technischen Hilfe" vom 10. September 1963. (AA III B 2 = Archivbestand Technische Hilfe).
17.
Ebd.
18.
Auswärtiges Amt III B 1, Bd. 313. Aufzeichnung "Beschwernisse im Verhältnis zum BMZ" (Entwurf), Februar 1963.
19.
Vgl. Auswärtiges Amt III B 2, Bd. 304: "Bericht über die kulturellen Maßnahmen in den Entwicklungsländern" vom 15. August 1963.
20.
Auswärtiges Amt III B 1, Bd. 721: FES. Ausschuss "Nachkontakte" bei der "Arbeitsgemeinschaft für internationalen Kulturaustausch", (Entwurf), vom 25. Oktober 1965.
21.
Voraussetzung für die erfolgreiche Arbeit war, dass es in einigen Ländern des Kontinents bereits Parteien sozialdemokratischer und christdemokratischer Orientierung gab. Daher konnten die Stiftungen in der ersten Phase mit der "politischen Kaderausbildung für Mitglieder der bestehenden demokratischen Parteien" beginnen (Auswärtiges Amt III B 2, Bd. 366).
22.
Grundsätzlich arbeiteten die Stiftungen schon immer mit den Regierungen zusammen, wenn nur die Möglichkeit dazu bestand, da sie sich dadurch schnellere strukturwirksame Effekte ihrer Arbeit versprachen. Besonders effizient war die Arbeit, wenn eine von der Stiftung geförderte demokratische Partei an der Regierung beteiligt war. Mit den Regierungen wurde auch in den Ländern zusammengearbeitet, wo es infolge der undemokratischen Gesellschaftsordnung keinen nichtstaatlichen Partner für die Zusammenarbeit gab.
23.
Vgl. Karl Osner, Der entwicklungspolitische Beitrag der politischen Stiftungen, Sankt Augustin 1976, S. 69.
24.
BMZ, Pressemitteilung: Carl Dieter Spranger, Rede bei der Pressekonferenz mit den Vorsitzenden der politischen Stiftungen am 26. Februar 1997 in Bonn, S. 2.
25.
BMZ, "Die entwicklungspolitische Arbeit der politischen Stiftungen", Informationsvermerk für den Bundestagsausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung vom August 1999, S. 1.
26.
BMZ, "Schwerpunktsetzung in der Entwicklungszusammenarbeit", Arbeitspapier vom 16. Juni 2000, S. 2.
27.
BMZ (Anm. 25).
28.
So hat z. B. die FES seit Anfang der siebziger Jahre flankierend zur damaligen Ostpolitik Osteuropa im Programm; zunächst ging es um den Journalistenaustausch mit Polen, Ungarn und der Sowjetunion, später kamen Postgraduiertenprogramme und wissenschaftlicher Dialog hinzu.
29.
Während die aus Dissidentenkreisen stammenden politischen Parteien diese westliche Förderung als etwas Selbstverständliches empfanden, brauchten die zu "Demokraten" gewordenen ehemaligen kommunistischen Funktionäre Zeit, um zu begreifen, dass sie von Subjekten des politischen Dialogs zu "Objekten" der bildungspolitischen Arbeit geworden sind.
30.
Ausführlich über die Arbeit der politischen Stiftungen in den GUS-Staaten sowie in den baltischen Staaten bis Mitte der neunziger Jahre vgl. S. W. Pogorelskaja (Anm. 9). Vgl. auch BMZ, Die Tätigkeit der politischen Stiftungen in Mittel- und Osteuropa sowie der ehemaligen Sowjetunion, Informationsvermerk vom 26. Februar 1997; BMZ (Anm. 25), S. 8-12 und 15-18.