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22.5.2002 | Von:
Swetlana W. Pogorelskaja

Die parteinahen Stiftungen als Akteure und Instrumente der deutschen Außenpolitik

III. Die politischen Stiftungen im System der deutschen Außenpolitik

1. Stiftungen als "Instrumente" der Außenpolitik



Somit treten bei einem Überblick über das internationale Engagement der Stiftungen vor allem zwei ihrer wichtigen Funktionen in den Vordergrund, die Anlass geben können, die Stiftungen als einen Teil des außenpolitischen Instrumentariums, ja sie sogar als "wirksamste und bewährteste Instrumente der deutschen Außenpolitik" [31] zu betrachten.

Erstens: Die Stiftungen begleiten und ergänzen die amtliche Politik gegenüber den Staaten durch eine Reihe von Maßnahmen im politischen und vorpolitischen Raum, deren Durchführung gerade durch den Status der Stiftungen, die einerseits als NGOs auftreten und andererseits unmittelbar in der offiziellen Politik und (falls die nahe stehende Partei an der Macht ist) auch in den deutschen Regierungsstrukturen verankert sind, an Effizienz gewinnt. Auf den europapolitischen und transatlantischen Ebenen wird die amtliche Politik dadurch nicht nur begleitet und ergänzt, sondern zum großen Teil auch entlastet. In den Entwicklungsländern und den MOE/GUS-Staaten kommt die begleitende und ergänzende Funktion auch dort zum Ausdruck, wo die Stiftungen mit jenen politischen Kräften zusammenarbeiten, mit denen Kontakte auf offizieller Ebene aus diplomatischen Gründen nicht ratsam sind, die aber ihrem politischen Potenzial nach für die deutsche Außenpolitik wichtig sind.

Zweitens: Die Stiftungen ermöglichen die Umsetzung langfristiger außenpolitischer Prioritäten dort, wo sie mit den klassischen Mitteln des Auswärtigen Dienstes prinzipiell nicht zu erreichen sind und wo auch andere entwicklungspolitische Trägerorganisationen kaum einzusetzen sind. In der Tat können die Stiftungen dank ihrer Flexibilität dort handeln, wo die klassische Diplomatie versagt; mehr sogar: Dank ihrem Nichtregierungsstatus können sie sich in mehreren Entwicklungsländern und auch in den Transformationsstaaten dort engagieren, wo deutsche staatliche Hilfe als Einmischung in die inneren Angelegenheiten bezeichnet werden könnte. Sie dringen in alle wichtigen Bereiche der Politik und Gesellschaft durch; dabei "konkurrieren sie im Ausland nicht gegeneinander. Ihre Beratung ist pluralistisch" [32] . Dieser Pluralismus der Beratung ermöglichte es, falls in einem Land mit Ansätzen demokratischer Ordnung alle Stiftungen präsent waren, so gut wie alle etablierten politischen Kräfte in die Projektarbeit einzubeziehen. Dort z. B., wo die HSS Kontakte zur Regierung pflegte, arbeitete die FES mit der Opposition. Wo eine derartige Förderung des politischen Pluralismus nicht möglich oder wo nur eine der Stiftungen präsent war, wurde versucht, die Arbeit auf der Grundlage eines möglichst breiten demokratischen Konsenses durchzuführen und als Vermittler zwischen den häufig gegeneinander kämpfenden demokratischen Kräften aufzutreten.

Die Stiftungen gingen aber nicht nur in die Länder, in denen bereits Ansätze für eine demokratische Entwicklung vorhanden waren oder in denen Interesse an westlichen bzw. deutschen Modellen bestand; sie gingen überall hin, wo die deutschen Regierungen sie gerne haben wollten - wenn man sie nur hereinließ; und in der Regel ließ man sie herein, weil sie lukrative und auch unpolitisch aussehende Angebote machen konnten, an welchen selbst autoritäre Herrscher eines Entwicklungslandes Interesse hatten. Die HSS mit ihren Projekten z. B. im Bereich beruflicher Bildung, die sie in einigen nicht unproblematischen Entwicklungsländern durchführte, wurde in diesem Zusammenhang nicht selten in Deutschland kritisiert. Es gab allerdings Regime, die nur mit der HSS zusammenarbeiten konnten; und es bestand Interesse, auf diese Regime zumindest mittelbar Einfluss im demokratischen Sinne nehmen zu können.

Andere Stiftungen engagierten sich dort, wo es aus unterschiedlichen Gründen keine Möglichkeit gab, mit politischer Arbeit zu beginnen, und wo auch die Regierungen nicht unbedingt kooperationswillig waren, zunächst in kulturpolitischen und wissenschaftlichen Bereichen; Kontakte mit wissenschaftlichen und universitären Einrichtungen wurden geknüpft. Das waren bewährte Positionen, auf die sich die Stiftungen immer zurückziehen konnten, falls die von ihnen begonnene politische Projektarbeit abgebrochen werden musste, ein außenpolitisch bedingtes Interesse am Verbleib im Lande aber weiterhin bestand.

Drittens: Neben den zwei genannten Funktionen erfüllen die Stiftungen noch eine Beratungsfunktion für die deutsche Außenpolitik, die von Diplomaten zwar nur als ein "Nebeneffekt" der eigentlichen Stiftungsarbeit eingeschätzt wird, allerdings einen nicht unwichtigen Beitrag zur Gestaltung der außenpolitischen Konzepte leistet, da die Stiftungen infolge ihrer langfristigen Präsenz in den "Grauzonen" der Politik in den Projektländern über Informationen verfügen, zu welchen die offizielle Diplomatie keinen Zugang hat. Allerdings sind diese Informationsrückflüsse nur gering formalisiert. Grundsätzlich fassen die Stiftungen Jahresaufzeichnungen zur Situation in den Projektländern zusammen, die dem Auswärtigen Amt zur Kenntnis vorgelegt werden. Es gibt einen Informationsaustausch auch mit anderen Ressorts, mit den Botschaften vor Ort, und Mitarbeiter des Auswärtigen Amtes besuchen die Veranstaltungen der Stiftungen. Der eigentliche Rückfluss von Informationen der Stiftungen in die deutschen politischen Strukturen und dadurch in die Außenpolitik erfolgt aber durch die Informations- und Beratungsarbeit, welche die Stiftungen für die ihnen nahe stehenden Parteien leisten. Eben diese Beratungsarbeit gab wohl seinerzeit den Anlass, Stiftungen als "politische Frühwarnsysteme" zu bezeichnen, die "uns die Augen öffnen für die Entwicklungen der Welt, damit wir uns rechtzeitig darauf einstellen" [33] .

Schon bei dieser Beratungstätigkeit betritt man ein Terrain, wo es schwer fällt, die Arbeit der Stiftungen eindeutig im "instrumentalen" Sinne zu interpretieren. Stiftungen sind keine Instrumente im klassischen Sinne des Wortes. Es gibt nur wenige offizielle Möglichkeiten, sie in ihrer Tätigkeit direkt zu beeinflussen; dies kann eigentlich vor allem mit finanziellen Mitteln geschehen. Alle Projekte - auch die, die dem BMZ vorgelegt werden - werden vom Auswärtigen Amt unter Einbeziehung der Botschaften hinsichtlich möglicher außenpolitischer Bedenken oder möglicher Überschneidungen mit den Aktivitäten anderer deutscher bzw. westlicher Trägerorganisationen geprüft; sollten Bedenken bestehen bzw. Überschneidungen absehbar sein, wird den Stiftungen empfohlen, ihr Projekt zu überdenken bzw. mit anderen Organisationen zu koordinieren.

2. Stiftungen als "Akteure" der Außenpolitik



Die Stiftungen können also nur bedingt als außenpolitische Instrumente bezeichnet werden. Sie sind kein "Werkzeug" der Außenpolitik; dafür sind sie viel zu selbstständig, manchmal sogar eigenwillig. Sie sind auf der internationalen Bühne vertreten; wie mehrere andere NGOs treten sie als Akteure internationaler Politik auf, indem sie zur internationalen Kommunikation beitragen und versuchen, auf die Ausgestaltung der internationalen Beziehungen Einfluss zu nehmen und internationale Netzwerke zu schaffen. Können aber die Außenbeziehungen der Stiftungen den Rang nationaler Außenpolitik beanspruchen? Es gab einige Fälle, in denen Projekte der Stiftungen im Ausland sich von den offiziellen deutschen außenpolitischen Konzepten unterschieden bzw. ihnen sogar widersprachen. Es gab auch Fälle, wo eine solche Tätigkeit unmittelbaren Bezug zur Neugestaltung dieser Konzepte gewann. Und es gab, wenn auch selten, Fälle, in denen die von den Stiftungen aufgrund ihres Selbstverständnisses (verbunden mit ihrer Parteinähe) durchgeführten und für ihren internationalen Ruf wichtigen Projekte problematisch auf den Gang der bilateralen Beziehungen einwirkten oder gar zu diplomatischen Komplikationen führten. Beispiele dafür sind etwa die Tibet-Konferenz der FNS in Bonn 1996 [34] und die Iran-Tagung der HBS in Berlin 2000. [35]

Viertens: In diesem Zusammenhang ist noch eine weitere außenpolitische Funktion der Stiftungen zu nennen, nämlich die "präventive" Funktion, die sie für die offizielle Außenpolitik spielen bzw. zu spielen versuchen. Diese Funktion wurde in den siebziger und achtziger Jahren besonders häufig in Verbindung mit der sog. "Stiftungsaußenpolitik" und einer daraus angeblich resultierenden "Spaltung der deutschen Außenpolitik" diskutiert. [36] Von einer solchen "Spaltung" kann heute im Zeichen einer zunehmend "entstaatlichten" Außenpolitik nicht mehr die Rede sein, doch steht diese Funktion, die nicht selten zugespitzt als "politische Abenteuerlust" der Stiftungen kritisiert wurde, an der Grenze zwischen den Bereichen, denen die Stiftungen als Instrumente eingesetzt werden, und denen, wo sie als selbstständige Akteure auftreten. Es kommt dabei vor allem auf die Bewertung an, wie bedeutend in der langfristigen Perspektive eines etwaigen Machtwechsels und der künftigen Zusammenarbeit die von den Stiftungen in einigen Entwicklungsländern geförderten oppositionellen Gruppen der Bundesregierung erschienen. In den siebziger und achtziger Jahren orientierten sich einige der Stiftungen an den politischen Kräften, die von ihnen als perspektivenreich eingeschätzt wurden, die aber der damaligen deutschen Außenpolitik selbst im Fall ihrer Regierungsübernahme und der daraus resultierenden Notwendigkeit, diplomatische Beziehungen zu pflegen, als problematisch erschienen. [37] Allerdings gab es auch Fälle, in denen die von den Stiftungen gewählte - und vom Misstrauen der amtlichen Außenpolitik begleitete - Strategie langfristig außenpolitische Gewinne brachte. [38]

Das Auswärtige Amt warnte die Stiftungen des öfteren davor, sich in parteipolitische Kämpfe in den Projektländern einzumischen. Allerdings kann eine Stiftung aufgrund ihres Nichtregierungsstatus eben auf dieser Einmischung bestehen, falls es ihrem Selbstverständnis entspricht. In diesem Sinne hatte die FNS, die sich gern als weltweite Kämpferin für Menschenrechte sieht - und nicht selten darunter leidet -, ihre Tibet-Konferenz angelegt. [39] Die Iran-Tagung der HBS, die ein breites Forum für den Meinungsaustausch der iranischen Reformer sein sollte und zu den geschilderten Ergebnissen führte, wurde später von einigen ihrer Veranstalter ebenfalls als eine berechtigte, ja sogar notwendige Einmischung im Sinne des Kampfes um die Menschenrechte interpretiert. [40]

Aber auch als "Akteure" können die Stiftungen nur bedingt bezeichnet werden; ihr außenpolitisches Auftreten geht nicht selten auf ihre Parteinähe zurück und hat auch etwas mit ihrem Engagement in entsprechenden internationalen Organisationen zu tun. [41] Die "Eigenwilligkeit", welche die Stiftungen in ihrer Auslandstätigkeit zum einen gegenüber den eigenen Parteien mit dem Verweis auf die Notwendigkeit eines "breiteren Ansatzes" im Dienst der deutschen, ja überhaupt westlicher Interessen artikulieren, zum anderen gegenüber dem Auswärtigen Amt mit dem Verweis auf ihr Selbstverständnis und mit der Begründung, ihren Partnern gehöre die Zukunft, demonstrieren, folgt aus ihrer einzigartigen Stellung im politischen System Deutschlands. Sie sind in den Parteien und in der Politik, vom Parlament bis zur Regierung, verankert und genießen dabei den Status einer international agierenden NGO. Sie sind weder "Akteure" noch "Instrumente", sie sind beides in einem. Und sie wissen dies zu schätzen und zu nutzen. Aber auch die amtliche Politik weiß dies zu schätzen und zu nutzen, zumal immer wieder über die Rolle der Stiftungen bei der Vertretung deutscher Interessen, bezogen auf die gestiegene internationale Verantwortung Deutschlands, reflektiert wird.

3. Koordination der Auslandsarbeit der Stiftungen mit der offiziellen Außenpolitik und untereinander



Wie wird die Auslandsarbeit der Stiftungen koordiniert und geprüft? Ihre Projekte, auch wenn sie nicht im Rahmen der amtlichen außenpolitischen Konzepte liegen, werden bewilligt, wenn von ihnen (im Fall einer entwicklungspolitischen Ausrichtung) ein eindeutig positiver, strukturwirksamer Effekt zu erwarten ist und solange sie das "Kerngebiet" der deutschen Außenpolitik nicht antasten. Die Grenzen der ideologischen Toleranz sind ziemlich breit angelegt; ein minimaler demokratischer Konsens reicht. Eine Stiftung kann ihre Arbeit in einem Entwicklungsland mit dem Versuch beginnen, demokratische Kräfte zu konsolidieren. Indem die Stiftungen ihre Präsenz in diesem Land ausweiten, koordinieren sie ihre Tätigkeit und "teilen" gelegentlich untereinander die Einflusssphäre und die Partner. Da der Umfang der Zuwendungen in den letzten Jahren abnimmt, wird die Frage der Koordination und Zusammenarbeit besonders aktuell. Die Bündelung der Kräfte erscheint als das kleinere Übel im Vergleich zu einem finanziell bedingten Rückzug aus Regionen, wo im Laufe mehrerer Jahre effiziente Arbeit geleistet wurde und gute Netzwerke aufgebaut wurden. Eine solche Strategie wird nicht zuletzt auch durch den in den neunziger Jahren erreichen "außenpolitischen Konsensus" der etablierten Parteien ermöglicht.

Die freiwillige Selbstkoordination der Stiftungen ist nicht streng formalisiert und verläuft überwiegend auf der Ebene der Treffen der Leiter der Internationalen Abteilungen. Vom BMZ und AA werden regelmäßig "Routinegespräche" mit den Stiftungen durchgeführt. Die Evaluierung der Projekte erfolgt sowohl aufgrund der jährlichen Verwendungsnachweise, welche die Stiftungen an das AA und BMZ richten, als auch aufgrund der Botschaftsberichte (wie z. B. die entwicklungspolitischen Zwei-Jahres-Berichte); in Einzelfällen können die Projekte von externen Gutachtern im Auftrage des BMZ evaluiert werden.

Die Zusammenarbeit zwischen den Botschaften und den Stiftungen spielt grundsätzlich eine sehr wichtige Rolle. Sowohl vor der Eröffnung eines Büros als auch vor der Bewilligung eines neuen Projektes bzw. einer neuen Förderphase wird die Botschaft vor Ort vom Auswärtigen Amt angefragt. Es gab Fälle, dass die Botschaften die Abwesenheit der Stiftungen bedauerten und Anregungen hinsichtlich des einen oder anderen möglichen Bereiches, wo sich die Stiftungen engagieren könnten, gaben. In der Regel sind Botschaften und Stiftungen aufeinander angewiesen. Die Botschaften erhalten normalerweise von den Stiftungen ausführliche Informationen über ihre Tätigkeit; in einigen Botschaften ist inzwischen eine regelmäßige "Stiftungsrunde" eingerichtet worden. Gelegentlich arbeiten Botschaften und Stiftungen im Rahmen ein und desselben Projektes zusammen, insbesondere, wenn das Projekt vom Auswärtigen Amt finanziert wird. Eine solche Zusammenarbeit wird in den Entwicklungsländern im Rahmen der Projekte zur Demokratieförderung durchgeführt. [42] Es gab zwar auch Fälle, dass die Beziehungen zwischen den Botschaften und Stiftungen nicht unproblematisch verliefen. Doch "bei geeigneten, parteiübergreifenden Maßnahmen . . . sind die Stiftungen in der Regel geeignete und gesuchte Partner" [43] .

Fußnoten

31.
Roman Herzog, Weltweites Wirken für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Ansprache zur Jubiläumsveranstaltung der FES am 8. März 1995 in Bonn, (vervielfältigt), S. 2.
32.
FES, Presseinformation vom 26. Februar 1997. Darüber kann man allerdings streiten. Zumindest in den siebziger Jahren gab es Fälle, wo sich die Stiftungen in einigen Projektländern durch die Unterstützung der gegeneinander kämpfenden politischen Kräfte indirekt untereinander behindert haben, bis ihnen das BMZ nahe legte, ihre Arbeit besser zu koordinieren. Die Kontroversen betreffend die Auslandsarbeit wurden gelegentlich sogar in die deutsche innenpolitische Diskussion getragen. Vgl. z. B. Volkmar Köhler, SPD diskreditiert Gedanken der politischen Stiftungen. Hilfe der FES für Exponenten der Gewalttätigkeit und der Destabilisierung, in: Deutschland-Union-Dienst, 34 (1980) 108, S. 4.
33.
Günter Rinsche, Freiheit und Demokratie, Gerechtigkeit und Selbsthilfe - die entwicklungspolitischen Ziele der Konrad-Adenauer-Stiftung, Rede anlässlich der Bundespressekonferenz in Bonn zum Thema "Aufgaben der politischen Stiftungen in der Entwicklungszusammenarbeit" am 26. Februar 1997, in: KAS-Presseinformation vom 26. Februar 1997, S. 1.
34.
Im Juni 1996, im Vorfeld des Besuches von Außenminister Kinkel in China, plante die FNS in Bonn eine internationale Tibet-Konferenz, zu welcher auch der im Exil lebende Dalai Lama eingeladen werden sollte. Nach heftigen offiziellen Protesten von chinesischer Seite strich die Bundesregierung der FNS die bereits bewilligten Mittel für die Durchführung des Projektes, um sich offiziell von diesem Projekt zu distanzieren. Die Konferenz fand trotzdem statt; ihr folgte im Jahre 2000 eine weitere Tibet-Konferenz in Berlin, die allerdings ohne diplomatische Komplikationen verlief.
35.
Die im April 2000 in Berlin von der HBS durchgeführte dreitätige Tagung "Iran nach den Parlamentswahlen - die Reformdynamik der Islamischen Republik", zu welcher 17'reformorientierte Politiker, Künstler, Intellektuelle und Theologen aus dem Iran eingeladen wurden und die als Versuch gedacht war, den iranischen Reformern aus unterschiedlichen Fraktionen ein breites Forum für Diskussionen anzubieten, verlief von Anfang an unglücklich, da sie von lauten Protesten seitens der in Deutschland lebenden Exil-Iraner begleitet wurde. Darüber hinaus wurde sie von Irans Konservativen zum Schlag gegen die Reformer benutzt. Alle 17 Teilnehmer wurden im Iran angeklagt. Einige von ihnen wurden zu hohen Strafen verurteilt. Die HBS forderte die sofortige Freilassung der Gefangenen. Das Nachspiel auf diplomatischer Ebene: Das Auswärtige Amt äußerte offiziell "tiefe Besorgnis" der Bundesregierung über die Urteile; der Iran protestierte offiziell gegen die Berliner Reaktionen.
36.
Vgl. u. a. Konrad Adam, Der Staat als Spender, in: FAZ vom 8. März 1985, S. 4.
37.
"Um einen Beitrag zum Aufbau und zur Festigung der demokratischen Strukturen und zur inneren Befriedung zu leisten", arbeitete z. B. die FES in den achtziger Jahren in Nicaragua mit den den regierenden Sandinisten unterstellten Behörden zusammen, wodurch sich Spannungen mit der offiziellen Politik des Auswärtigen Amtes ergaben. Daneben unterstützte die KAS die den Sandinisten nicht unterstellten Organisationen und christlich-demokratischen Kräfte, die FNS die liberalen Kräfte.
38.
Mitte der sechziger Jahre z. B. ergaben sich Spannungen zwischen der FES und der deutschen Botschaft in Paraguay im Zusammenhang mit dem FES-Projekt zur Heranbildung einer Führungsschicht. Der Hinweis des Botschafters, dass "das erneute Eintreten Paraguays für die deutsche Wiedervereinigung . . . den Vorzug vor . . . zweifelhaften Demokratisierungsplänen der Stiftung verdient", hat die FES nicht beeinflusst. Auswärtiges Amt, III B 1, Bd. 721, Botschaft der BRD Paraguay, 16. September 1966. Als jüngeres Beispiel kann die Zusammenarbeit der FES mit dem Afrikanischen National-Kongress in Südafrika genannt werden: "Wir haben mit . . . dem ANC über viele Jahre zusammengearbeitet und um Vertrauen geworben. Manche haben uns damals dafür kritisiert. Wir aber wussten, dass es ohne ihn keine Lösung geben wird." FES-Presseinformation vom 26. Februar 1997, S. 2 f.
39.
Nach der Tibet-Konferenz bekam das Büro der FNS in Peking die Folgen zu spüren: Die bereits begonnene Kooperation mit chinesischen Partnerorganisationen (in China wurden die Partnerorganisationen den Stiftungen "von oben" zugeteilt) wurde von chinesischer Seite storniert, das Büro geschlossen. Es gab auch andere ähnliche Fälle: In Kenia z. B. wurde die Vertreterin der FNS im Jahre 1994 unter dem Vorwurf der "Einmischung in die inneren Angelegenheiten" aus dem Land ausgewiesen.
40.
"Selbstverständlich ist eine politische Stiftung . . . dazu verpflichtet, sich gerade in die Angelegenheiten der Länder einzumischen, in denen Unterdrückung herrscht." Bahman Nirumand, Ein Beitrag zur Aufklärung, in: Tageszeitung vom 25. Januar 2001, S. 11.
41.
In diesem Zusammenhang war z. B. die Tätigkeit der FES im Rahmen der so genannten "lateinamerikanischen Offensive der Sozialistischen Internationale" Ende der siebziger Jahre Gegenstand von Diskussionen.
42.
Z. B. die Zusammenarbeit im Bereich der Wahlbeobachtungen. Vgl. Auswärtiges Amt, Bericht über die Zusammenarbeit der Botschaften mit den politischen Stiftungen bei der Umsetzung der Demokratisierungshilfe vom 6. September 1995.
43.
Ebd.