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15.12.2003 | Von:
Markus Reiners

Wandlungsfähigkeit des Staates

Anspruch und Wirklichkeit im politisch-administrativen System

Administrative Vertreter

Die Regierungen sind in aller Regel die zentralen Promotoren von Modernisierungsprozessen. Ihre Interessen sind auf erhöhte Verwaltungssteuerung, Kostenreduzierung und persönliche Profilierung gerichtet. Organisationshoheit, Expertenmacht und ihr Informationsvorsprung sind ihre zentralen Machtmittel. Modernisierungskonzepte werden meist in Anlehnung an die Privatwirtschaft erstellt, und oft gelingt es, die wesentlichen Inhalte zu bestimmen und die Parlamentsvertreter von den Maßnahmen zu überzeugen. Häufig wird dabei - so auch in BW - auf die Kompetenz externer Berater und im Konfliktfall auf unklare Zuständigkeitsabgrenzungen und die Richtlinienkompetenz der Politik verwiesen, wobei die Regierung üblicherweise durch ihre Mehrheitsfraktion gedeckt wird. Oftmals werden die zentralen Projektgremien von den Verwaltungsspitzen geleitet und verfügen über ein Letztentscheidungsrecht, von dem gegebenenfalls Gebrauch gemacht wird.[6]

Bis zum Start des Projekts Neue Steuerung im Jahr 2000 dominierten in BW die Regierung und die Spitzen des Finanzressorts den Prozess. Die übrigen Ressorts hatten bei der Initiierung des Projektes nur begrenzten Einfluss; außerdem büßten sie durch ihre überaus positive Bewertung der Pilotergebnisse an Spielraum ein. Dies verdeutlicht, welche weitreichenden Konsequenzen die Außendarstellung der Ergebnisse hat: Die mögliche spätere Erkenntnis, dass einer Neuen Steuerung kein Erfolg beschieden sein könnte, wird schon deshalb unwahrscheinlicher, weil ein Abweichen von der im Entscheidungskorridor beschlossenen Vorgehensweise wegen hoher interner und externer Barrieren nur schwer möglich ist, was bedeutet, dass einmal getroffene Entscheidungen eine hohe Bindungswirkung für das weitere Vorgehen entfalten.[7] In der sich nach dem Projektstart anschließenden Konzeptionsphase behielten die bisher dominanten Akteure ihre Vormachtstellung. Die Entwicklung in dieser Phase wurde allerdings durch die mittlerweile kritisch bis ablehnend reagierenden, auf ihre Interessen bedachten Fachressorts bzw. die dort angesiedelten Expertinnen und Experten mitbestimmt, was projektverzögernd, aber nicht richtungsändernd wirkte. Da die Regierung durch weitere Verzögerungen Image- und Machtverluste befürchtete, beschloss sie im Mai 2001 die Projektumsetzung. Durch eine langfristige vertragliche Bindung mit einem privatwirtschaftlich, also gewinnorientiert ausgerichteten Generalunternehmer wurde ein zu dessen Gunsten ausgerichtetes Abhängigkeitsverhältnis geschaffen. Dieses Vorgehen veranlasst die Verantwortlichen aus Regierung/Ministerialbürokratie, bis weit ins Jahr 2003 eine rechtfertigende Position zum Projekt einzunehmen, auch noch zu einer Zeit, in der die Defizite schon länger offensichtlich sind. Ein anderes Verhalten liegt außerhalb ihrer Rationalitätenlogik. Erst Mitte 2003 werden auch in Kreisen der Landesregierung Überlegungen laut, das Vorhaben einzugrenzen bzw. zu minimieren, was allerdings von der Kulanz des Vertragspartners abhängt.

Bei der Implementation (von betriebswirtschaftlichen Elementen) ist meist auch das mittlere Management der Verwaltung involviert, dessen Interessen auf Machterhalt bzw. -ausbau, Statussicherung und Autonomieorientierung gerichtet sind. Die Machtmittel der Akteure auf dieser Ebene ergeben sich aus der Anwendung von Organisationsregeln, der Kontrolle von Informationskanälen und ihrem Expertenwissen.[8] Entscheidend ist ihre Doppelfunktion als Opfer und Träger von Veränderungen. Dies bedeutet einerseits, dass Modernisierungsmaßnahmen vielfach deren Interessen tangieren, denn eine Neue Steuerung beinhaltet vom Anspruch her den Verlust von Besitzständen und einen Wandel von einer Anordnungs- zur Dienstleistungsphilosophie. Weiterhin konzentriert sich auf dieser Ebene der organisatorische und technische Sachverstand, was diesen Akteuren eine nicht unerhebliche Verhandlungsmacht verleiht. Die institutionelle Nähe zur Spitze bietet auch Profilierungsmöglichkeiten. Hier entstehen Loyalitäts- und Vertrauensbeziehungen und privilegierte Zugänge zu Netzwerken und Expertenkulturen. Zugleich wird diese Ebene aus politischen Gründen zur Aufrechterhaltung der rationalen Fassade des Verwaltungsbetriebs benötigt. Die Regierungsspitzen betrachten den Prozess üblicherweise unter der Prämisse der politischen Verwertbarkeit. Öffentlichkeitswirksame Inszenierungen sind für sie wichtiger als langfristige Qualitätssteigerungen und Mitarbeitermotivation. Ein Zuviel an Konflikten mit dem mittleren Management würde die Legitimationsbasis in Frage stellen, weshalb auf eine partielle Kooperation nicht verzichtet werden kann.[9] Das mittlere Management spielt darüber hinaus eine weitere heikle Doppelrolle: Einerseits sind die hier angesiedelten Akteure für die Aufrechterhaltung von Routineabläufen verantwortlich, andererseits sind sie häufig in Innovationsprojekte eingebunden. Sie sehen sich divergierenden Handlungslogiken ausgesetzt, unterliegen damit einer Transmissionslogik und müssen häufig antagonistischen Anforderungen von Routine/Innovation, Bestand/Bewegung, Sicherheit/Risiko standhalten.[10]

Die Beschäftigten haben vielfach keinen bzw. einen nur sehr eingeschränkten Akteursstatus, meist nur in der Phase der Implementation und auch nur diejenigen, die sich in Projektgruppen beteiligen (dürfen). Ihre Interessen sind auf Sicherung des Arbeitsplatzes, der Arbeitsbedingungen und Aufstiegsmöglichkeiten gerichtet. Ihre Machtmittel reduzieren sich auf die Verweigerung bzw. Mobilisierung von Fähigkeiten und Wissen. Insgesamt fürchten sie vielfach - unabhängig davon, ob sie beteiligt sind oder nicht und ähnlich wie das mittlere Management - um den Erhalt der bisherigen Arbeitsbedingungen und den Arbeitsplatz, denn Modernisierungen werden häufig als reine Sparmaßnahmen interpretiert.[11] Wichtig erscheint daher eine breite, frühzeitige Einbeziehung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter schon bei der Planung. Dort liegt letztlich der Schlüssel zum Erfolg. Die Ebene der Beschäftigten wird oftmals am wenigsten beachtet, obwohl gerade sie die Veränderungen realisieren sollen. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aller Verwaltungsebenen, Interessenorganisationen, Personalräte etc. "mitzunehmen" kann nur gelingen, wenn sie von den Veränderungen überzeugt sind. Werden sie "überrumpelt", entfacht sich Widerstand und die Fronten verhärten sich. Mit dem geplanten Stellenabbau in BW konnte diese Überzeugungsleistung nur schwer gelingen, da der Veränderungsprozess gerade durch die Stellenkürzungen zur Rationalisierungsmaßnahme degeneriert.


Fußnoten

6.
Vgl. J. Bogumil/L. Kissler (Anm. 1).
7.
Vgl. Günther Ortmann/Albrecht Becker, Management und Mikropolitik. Ein strukturationstheoretischer Ansatz, in: Günther Ortmann, Formen der Produktion. Organisation und Rekursivität, Opladen 1995, S. 43 - 81; Jörg Bogumil/Josef Schmid, Politik in Organisationen. Organisationstheoretische Ansätze und praxisbezogene Anwendungsbeispiele, Kurs 3904, FernUniv. Hagen 2000.
8.
Vgl. J. Bogumil/L. Kissler (Anm. 1).
9.
Vgl. Markus Göbel, Verwaltungsmanagement unter Veränderungsdruck. Eine mikropolitische Analyse, München 1999.
10.
Vgl. G. Ortmann/A. Becker (Anm. 7).
11.
Vgl. J. Bogumil/L. Kissler (Anm. 1).