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15.12.2003 | Von:
Markus Reiners

Wandlungsfähigkeit des Staates

Anspruch und Wirklichkeit im politisch-administrativen System

Lernende Organisation und Innovationsprärogative

Es ist die Frage, wie ein Modernisierungserfolg eher erreicht werden könnte. Im Veränderungskontext spielen Machtaspekte eine entscheidende Rolle, ebenso die Tatsache, dass es kein soziales Handeln ohne Machtbeziehungen gibt. Macht ist ein Mittel, ohne das kein Eingriff in bestehende Verhältnisse möglich ist. Man kann sich im Grunde nur Ziele setzen, für die man genügend Handlungsfähigkeiten, also Macht mobilisieren kann. Jedoch ist auch kein Wandel ohne eine Änderung des Machtsystems respektive der bestehenden Machtbeziehungen möglich, was eine wesentliche Etappe, wenn nicht überhaupt das oberste und erste Ziel aller Bemühungen um Veränderungen sein muss. "Nur Macht kann Macht bekämpfen."[27]

Sie lässt sich dadurch bekämpfen, dass es einer größeren Personenzahl ermöglicht wird, in das Spiel der Machtbeziehungen mit mehr Autonomie, Freiheit und Entscheidungsmöglichkeiten einzutreten. Sozialer Wandel ist nicht zu begreifen als bloße Umsetzung eines a priori und ex cathedra festgelegten Modells, dessen Rationalität und Rechtfertigung nicht zur Diskussion steht und das gegen Widerstände durchgesetzt werden muss. Sozialer Wandel kann nur als ein kollektiver Prozess verstanden werden, in dessen Verlauf die Mitglieder einer Gesamtheit neue Spielweisen für das soziale Spiel der Zusammenarbeit und des Konflikts erlernen, d.h. erfinden und festlegen, und in dessen Verlauf sie sich die dafür nötigen kognitiven, relationalen und organisatorischen Fähigkeiten aneignen. Die einzige Alternative zu Formen des technokratischen, autoritären, von oben aufgesetzten Wandels liegt in der Ausweitung und der progressiven Generalisierung des sozialen Experimentierens, d.h. des kollektiven und institutionellen Lernens auf allen Ebenen, bzw. in der Herstellung der Bedingungen, die eine solche Ausweitung ermöglichen. Es geht nicht darum, sich zu einer neuen Struktur, Technik oder einem neuen Verfahren zu entschließen, sondern darum, einen Wandlungsprozess einzuleiten, der Aktionen, Reaktionen, Verhandlungen und Zusammenarbeit voraussetzt und beinhaltet. Es handelt sich dabei um ein Vorhaben, das nicht den Willen Einzelner, sondern die Fähigkeit verschiedener an einem komplexen System beteiligter Gruppen repräsentiert, ihre Zusammenarbeit anders zu gestalten. Eine Veränderung kann also nicht durch die Ersetzung eines alten Modells durch ein neues erfolgen. Die Bedingungen für den Erfolg liegen im gemeinsamen Lernen aller Akteure. Dadurch werden die Ressourcen und Fähigkeiten für den Aufbau neuer Spiele mobilisiert oder geschaffen, deren freie, nicht erzwungene Anwendung es dem System als Ganzem ermöglicht, sich wie eine menschliche Gesamtheit umzuorientieren. Die Kräfteverhältnisse wandeln sich meist dann, wenn sich eine bessere Fähigkeit zu bewähren beginnt. Um in der Lage zu sein, eine neues (kollektives) Spielmodell zu erarbeiten oder festzulegen muss man allerdings mit Interessen, Machtverhältnissen, affektiven Schutzmechanismen und intellektuellen Modellen brechen.[28]

Modernisierungskonzepte können demnach nur greifen, wenn es zu einem Wandel der Arbeitsbeziehungen und zu neuen Formen der Arbeitsteilung kommt, mit denen die Kooperations- und Koordinationsleistungen gesteigert werden können. Modernisierungsmaßnahmen sind jedoch weitestgehend geprägt durch Prozesse der Einflusssicherung und nicht durch die Einsicht in die Notwendigkeit neuer Abläufe und Strukturen. Die Akteure orientieren sich vornehmlich an ihren eigenen Interessen und nicht daran, gemeinsam den Spielgewinn zu optimieren. Es dominieren Routinespiele, weil diese den größten Gewinn versprechen. Die Frage ist somit, wie Akteursstrategien zu beeinflussen sind, damit Innovationsspiele entstehen können, sich also Spielregeln ändern, bzw. wie es gelingen kann, eine organisatorische Gesamtrationalität mit den Interessen und Strategien der Akteure zu vermitteln.[29]

Jörg Bogumil und Leo Kissler konkretisieren die Aussagen von Michel Crozier und Erhard Friedberg. Sie betonen die Notwendigkeit von Innovationsspielen bei Veränderungsprozessen für einen Wandel. In Anlehnung daran erscheinen nachfolgende Möglichkeiten diskussionswürdig: Grundsätzlich müsste sich die Politik rechtzeitig auf ein rationales Politikspiel einigen, welches auch weitestgehend durchgehalten wird. Bogumil/Kissler verstehen darunter ein parteiübergreifendes Stillhaltemanöver, bei dem sich die politischen Spitzen und (Oppositions-)Fraktionen in einem Bündnis darauf verständigen, dass Letztere während des Umstrukturierungsprozesses nicht in Verwaltungsentscheidungen intervenieren und diese im Gegenzug mit entsprechenden Informationen versorgt und am Prozess beteiligt werden. Dies könnte eher dazu beitragen, dass von einer wählermaximierenden Praxis Abstand genommen wird. Große Koalitionen erscheinen von daher momentan und vor dem Hintergrund umfassender Modernisierungsmaßnahmen als Alternativüberlegung durchaus sinnvoll, denn solange das Mehrheitsprinzip üblich ist, spricht wenig dafür, ein parteiübergreifendes Vorgehen im Parlament als realistisch einzukalkulieren, insbesondere dann, wenn sich die großen Parteien in den Parlamenten in Regierung und Opposition gegenüberstehen. Noch wichtiger erscheint mir eine frühzeitige Werbung um die Gunst der Personalräte und Gewerkschaften und schließlich um die Einbindung möglichst vieler Akteure, um Veränderungsprozesse im Sinne einer "konzertierten Aktion" bewältigen zu können. Die Projektbegleitung und -beteiligung müsste mehr im Sinne eines Co-Managements erfolgen.[30] Es genügen dabei nicht lediglich einzelne Gremiensitze. Es kommt vielmehr darauf an, die Akteure für den Prozess zu gewinnen, sie von Anfang an partizipativ zu integrieren und nicht nur zu beteiligen, wenn die formalen Vorschriften dies ausdrücklich vorsehen. Ein stärkeres "Miteinander" ist somit unverzichtbar. Weiterhin gilt es, in Projekten echte Teamarbeitsspiele zu institutionalisieren. Damit meine ich eine Teamarbeit, die von der bestehenden Hierarchie abgekoppelt und nicht lediglich top-down determiniert ist.

Modernisierungsmaßnahmen erfordern zeitliche Spielräume, flexible Möglichkeiten für Kurskorrekturen, ausgeprägte dezentrale Komponenten, eine angemessene Beteiligung von Fachdienststellen in den maßgeblichen Gremien und verantwortlichen Positionen, eine repräsentative, frühzeitige Einbindung möglichst unterschiedlicher Akteure in das Projektmanagement, rechtzeitige Dienstvereinbarungen mit den Personalräten, Zusagen zum Rationalisierungs-/Datenschutz, die Einbettung der Projekte in umfassende Quality-Managementkonzepte, eine adäquate Ressourcenausstattung der Dienststellen, angemessene und frühzeitige Qualifizierungsmaßnahmen und eine stärkere Berücksichtigung administrativer Experten, die per se kritischer urteilen (z.B. Rechnungshof). Schließlich ist entscheidend, die Prozesse nicht ex ante festzulegen, sondern schrittweise, evolutionär und ergebnisoffen vorzugehen, von Generallösungen abzusehen und eher adaptive, differenzierte, abgestufte Lösungsmuster zu bevorzugen.

Dass der Übergang von Routine- zu Innovationsspielen oft nicht gelingt, liegt vornehmlich daran, dass die Machtverhältnisse in Veränderungsprozessen nicht grundsätzlich verändert werden, bzw. an mikropolitischen Machtspielen, die durch falsch angelegte Einführungsstrategien erst richtig entfacht werden.


Fußnoten

27.
M. Crozier/E. Friedberg (Anm. 1), S. 276.
28.
Vgl. ebd.
29.
Vgl. J. Bogumil/L. Kissler (Anm. 1).
30.
Vgl. ebd.