Korkennachbildung der Unterzeichnung des Staatsvertrags 1955 (Staatsvertrag betreffend die Wiederherstellung eines unabhängigen und demokratischen Österreich) für das Haus der Geschichte Österreich, Wien

17.8.2018 | Von:
Thomas Olechowski

Hans Kelsen und die österreichische Verfassung

Gründung der Republik

Den Zusammenbruch der Monarchie erlebte Kelsen aus nächster Nähe mit, und in seiner Autobiografie beschreibt er ausführlich, wie er als Vertrauensmann des Kriegsministers den letzten k.k. Ministerpräsidenten Heinrich Lammasch bei dessen Versuchen, den Vielvölkerstaat zusammenzuhalten, unterstützte. Am 16. Oktober 1918 unterzeichnete Kaiser Karl ein Manifest, in dem er verkündete, Österreich (nicht aber Ungarn) nach Nationalitäten neu gliedern zu wollen und die Abgeordneten des österreichischen Reichsrates dazu aufrief, "Nationalräte" zu bilden. Der Vorstoß war, zumal er die Integrität des multiethnisch zusammengesetzten ungarischen Königreiches nicht antasten wollte, ungenügend und kam ohnedies viel zu spät, weil die meisten Völker zu diesem Zeitpunkt schon ihre eigenen Staaten gebildet hatten. Nur die deutschsprachigen Abgeordneten des Reichsrates schienen dem Aufruf des Kaisers zu folgen, indem sie sich wenige Tage später zu einer "Vollversammlung" trafen, doch auch ihnen ging es nicht (mehr) um eine Umgestaltung der Habsburgermonarchie, sondern um die Bildung eines eigenen Staatswesens. Als am 28. Oktober der "Tschechoslowakische Staat" und am 29. Oktober der "Staat der Slowenen, Kroaten und Serben" ausgerufen wurde, folgte die "Provisorische Nationalversammlung für Deutschösterreich" am 30. Oktober mit der Gründung des "Staates Deutschösterreich".

Hans Kelsen war ab Anfang November für die neue deutschösterreichische Staatsführung, insbesondere für Staatskanzler Karl Renner, beratend tätig und erstellte zunächst ein Gutachten, in dem er erklärte, dass Deutschösterreich ebenso "revolutionär" wie der tschechoslowakische und der jugoslawische Staat entstanden sei und ebenso wenig wie diese beiden als Rechtsnachfolger nach der Monarchie angesehen werden könne. Diese bis heute offizielle Staatsdoktrin konnte sich bei den Siegermächten allerdings nicht durchsetzen. Sie sahen "Deutschösterreich" als einen der beiden Rechtsnachfolger der Österreichisch-Ungarischen Monarchie und daher, neben Deutschland und Ungarn, als mitschuldig am Ausbruch des Ersten Weltkrieges.

Deutschösterreich, das unmittelbar nach dem Regierungsverzicht Kaiser Karls, am 12. November 1918, sich nicht nur zu einer "Republik", sondern auch zu einem "Bestandteil der Deutschen Republik" erklärt hatte, wurde mit dem Friedensvertrag von St. Germain vom 10. September 1919 gezwungen, sich in "Österreich" umzubenennen und auf einen Zusammenschluss mit Deutschland zu verzichten. So sehr dies von weiten Kreisen der österreichischen Bevölkerung, darunter auch Karl Renner und Hans Kelsen, bedauert wurde, so fiel damit doch das Haupthindernis für die Umgestaltung Österreichs in einen Bundesstaat weg. Denn Anfang 1919 hatte Kelsen erklärt, dass es praktisch unmöglich sei, dass Österreich ein Bundesstaat sein und selbst einem Bundesstaat – dem Deutschen Reich – betreten könne. Würde Österreich hingegen souverän bleiben, "dann wäre zweifellos die bundesstaatliche Verfassung nach dem Muster der Schweiz der beste Ausdruck der gegebenen politischen Konstellation", so Kelsen.[5]

"Architekt" der Bundesverfassung

Kurz bevor Staatskanzler Karl Renner zu den Friedensverhandlungen nach St. Germain fuhr, erteilte er Hans Kelsen den Auftrag, den Entwurf zu einer Bundesstaatsverfassung auszuarbeiten.[6] Die Länder, die bis 1918 nur eine geringe politische Rolle gespielt hatten, hatten in den Monaten des Umbruchs erheblich an Macht gewonnen. Die Umwandlung Österreichs in einen Bundesstaat war nur die Konsequenz dieser Entwicklung, ja Kelsen war bestrebt, diese Macht durchaus wieder zugunsten der Zentralgewalt zu beschränken. Bund und Länder sollten dem Prinzip der parlamentarischen Demokratie folgen; im Übrigen sollte alles aus der Verfassung der Monarchie, was sich bewährt hatte und unter den geänderten politischen Bedingungen unverändert bleiben konnte, auch tatsächlich unverändert bleiben (so etwa die Justiz). Kelsen fertigte bis Anfang Juli einen ersten Verfassungsentwurf an und schickte ihn nach St. Germain zu Renner. Noch während dessen Abwesenheit von Österreich aber entwarf Kelsen auch mehrere Varianten seines Grundentwurfes. Diese Varianten betrafen insbesondere drei Bereiche: Manche Entwürfe sahen einen Bundespräsidenten als Staatsoberhaupt vor, andere dagegen verbanden diese Funktion mit der des Parlamentspräsidenten. Verschiedene Varianten legte Kelsen auch zum Bundesrat, der Länderkammer des österreichischen Parlaments, vor. Der dritte und schwierigste Bereich betraf die Grund- und Menschenrechte. Hier trafen die ideologischen Fronten von Sozialdemokraten und Christlichsozialen mit voller Wucht aufeinander; einige von Kelsens Entwürfen folgten dem (eher konservativen) Vorbild der österreichischen Verfassung 1867, anderen dem (eher progressiven) Vorbild der Weimarer Reichsverfassung 1919.

Nach seiner Rückkehr aus St. Germain im Herbst 1919 wählte Renner einen dieser Kelsenschen Verfassungsentwürfe aus und machte ihn zur Grundlage der politischen Verhandlungen. Diese wurden sowohl zwischen den Parteien als auch zwischen der Staatsregierung und den Landesregierungen geführt. Eine Reihe weiterer Entwürfe wurde vorgelegt; die meisten von ihnen waren aber nur Varianten der Kelsen-Entwürfe, sodass rasch deutlich wurde, wo Konsens erzielt werden konnte und wo nicht. Kompromisslösungen wurden etwa in der Frage des Staatsoberhauptes sowie der Länderkammer erzielt: Zwar wurde ein eigenes Amt des Bundespräsidenten geschaffen, dieser aber fast nur mit repräsentativen Aufgaben betraut, sodass er kein Gegengewicht zum Parlament bilden konnte. Ähnlich auch die Lösung beim Bundesrat, dem kaum politisches Gewicht neben dem – vom Volk direkt gewählten – Nationalrat zukam.

Keine Lösung dagegen war bei der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern in Sicht, da es hier um die Verteilung der Macht schlechthin ging, und unüberbrückbar schienen auch die ideologischen Gegensätze bei den Grundrechten. Im Sommer 1920 zerbrach die Große Koalition aus Sozialdemokraten und Christlichsozialen, Renner trat als Staatskanzler zurück, die Fertigstellung der Verfassung schien in weiter Ferne. Noch einmal rafften sich die beiden Parteien auf und bildeten – trotz Regierungskrise – einen parlamentarischen Ausschuss, dem auch Kelsen als parteiunabhängiger Verfassungsexperte angehörte, und der bis zum Herbst die Verfassung fertigstellen sollte. Aber auch er wäre gescheitert, hätten nicht die beiden Parteien am 18. September 1920 vereinbart, all jene Materien, über die bislang keine Übereinkunft erzielt hatte werden können, einfach auszuklammern und hier – provisorisch – den Rechtszustand der Monarchie unverändert beizubehalten. So konnte am 1. Oktober 1920 das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) formell beschlossen werden, doch war es eine unvollständige Verfassung, ein Verfassungstorso. So enthielt es – und enthält bis heute – (fast) keine Grundrechte; diesbezüglich ist bis heute "provisorisch" das Staatsgrundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger von 1867 in Geltung.

Fußnoten

5.
Hans Kelsen, Die Stellung der Länder in der künftigen Verfassung Deutschösterreichs, in: Zeitschrift für Öffentliches Recht 1/1919, S. 115–146.
6.
Vgl. Thomas Olechowski, Der Beitrag Hans Kelsens zur österreichischen Bundesverfassung, in: Robert Walter/Werner Ogris/ders. (Hrsg.), Hans Kelsen: Leben – Werk – Wirksamkeit, Wien 2009, S. 211–230.
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