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6.5.2003 | Von:
Alexandra Caspari
Paul Kevenhörster
Reinhard Stockmann

Das Schweigen des Parlaments

Die vergessene Frage der Nachhaltigkeit deutscher Entwicklungszusammenarbeit

VI. Welche Fragen könnte der Deutsche Bundestag stellen?

Seit langem wird von Abgeordneten wie Politikwissenschaftlern eine parlamentarische Informationslücke beklagt, die sich nicht in einem Mangel an angebotener und verfügbarer, sondern an problemorientierter und verarbeiteter Information in der parlamentarischen Meinungsbildung äußert.[19] Auch auf die Entwicklungszusammenarbeit dürfte zutreffen, dass das Informationsangebot nicht durchweg unzureichend, sondern unzureichend präsentiert und verarbeitet ist. Andererseits zeigen Untersuchungen des parlamentarischen Informationsverhaltens aber auch: Je präziser die Informationswünsche des Parlaments, umso genauer die Auskünfte der Regierung. Das gilt erst recht, wenn nicht nur nach den Grundlagen von Regierungsvorhaben, sondern auch nach möglichen Entscheidungsalternativen gefragt wird. Gewiss: Wegen der viel beschriebenen Kluft zwischen der komplexen Entscheidungsstruktur des Regierungshandelns und spezialisierter parlamentarischer Detailkontrolle ist der Bundestag nur punktuell imstande, seine Kontrollfunktionen auszuüben. Nachdem die Ergebnisse der einzelnen Projektevaluationen des BMZ lange Jahrzehnte selbst dem Deutschen Bundestag gegenüber vertraulich behandelt worden sind, ist es immerhin ein deutlicher Gewinn an Transparenz, dass das Ministerium seit dem Sommer 1999 auf seiner Homepage Evaluationsergebnisse veröffentlicht.[20] Doch damit sind die Probleme parlamentarischer Kontrolle und Richtungsbestimmung noch keineswegs gelöst.

Ein Weiteres kommt hinzu: Ministerien enthalten sich wie alle Verwaltungsstellen konfliktträchtiger Vorstöße, geben Informationen selektiv weiter und weichen dadurch parlamentarischer Grundsatzkritik aus. Auf diese bürokratische Informationsdiät reagiert das Parlament häufig mit einer anhaltenden Zügelung seines Informationsappetits. Als Appetitzügler wirken dabei einerseits die beruhigende Gewissheit, die politische Leitung jederzeit um Auskünfte bitten zu können, zum anderen die willkommene Bereitschaft der Ministerien, wichtige Arbeitsergebnisse zu veröffentlichen und sich dabei auch verstärkt des Internets zu bedienen. So entsteht ein neuer bürokratischer Circulus vitiosus: Das Ministerium sichert sich durch eine Verbesserung seiner Arbeitsabläufe, eine Verlagerung von Evaluationsaufgaben in den Vorfeldbereich und den Einsatz von Gutachten gegen den Einwand mangelnder Selbstprüfung und Selbstkritik ab. Mehr noch: Auf diesem Wege entwickelt die Ministerialbürokratie eine eigene Agenda, die sie auch unabhängig von parlamentarischen Interventionen abarbeitet, und nimmt auf diesem Wege Teile der parlamentarischen Kritik- und Kontrollfunktion selbst war: Die Regierungsarbeit wird "selbstreferentiell".[21]

Die Entwicklungspolitik ist ein Beispiel für den selbstreferentiellen Charakter dieser Arbeit: Seit dem Sommer des Jahres 2000 liegen die Ergebnisse der ersten breit angelegten, vom Bundestag seit langem nachdrücklich geforderten Untersuchung von Langfristwirkungen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit vor. Parlamentarische Debatten über Konsequenzen aus dieser aufwendigen Studie für Perspektiven und Schwerpunkte künftiger Entwicklungspolitik sind bisher jedoch nicht geführt worden. Zwar hat eine intensive Diskussion unter Entwicklungsexperten in einer entwicklungspolitischen Fachzeitschrift und anderen Medien stattgefunden.[22] Die Abgeordneten des Ausschusses für wirtschaftliche Zusammenarbeit selbst sind bisher aber nicht mit eigenen Stellungnahmen hervorgetreten.

Warum zeigen sich Entwicklungspolitiker an den langfristigen Folgen ihrer Entscheidungen so wenig interessiert, wo sie doch über ein Jahrzehnt nicht müde wurden, das BMZ immer wieder zu mahnen, eine Bilanz der Nachhaltigkeit deutscher Entwicklungspolitik vorzulegen? Warum folgen sie so bereitwillig dem 'bürokratischen Circulus vitiosus'? Mehrere Gründe müssen hierbei im Zusammenhang gesehen werden: Vor allem die Diskrepanz zwischen dem kurzfristigen Wahrnehmungshorizont und Profilierungsinteresse von Politikern unter den Bedingungen der Wettbewerbsdemokratie und der langfristigen Wirkungskette von Entwicklungsprojekten, die vom Projektbeginn bis zum Abschluss der Ex-post-Evaluation oft zwei Jahrzehnte und mehr umfasst. Jede Diskussion über die Evaluationsbefunde verwischt daher die eingespielten Frontlinien zwischen Regierungsmehrheit und parlamentarischer Opposition. Mit eher positiven Ergebnissen kann die Bundesregierung zwar "besser leben", stellt aber der entwicklungspolitischen Schwerpunktsetzung in den achtziger Jahren ein gutes Zeugnis aus. Umgekehrt: Die langfristigen Folgen der entwicklungspolitischen Prioritäten der von ihr zu verantwortenden Programme und Projekte werden erst im kommenden Jahrzehnt zu prüfen und zu bewerten sein.

Doch der Bundestag, der der Frage der Nachhaltigkeit der Politik seit mehr als einem Jahrzehnt nachgeht, könnte sein dröhnendes Schweigen rasch beenden und die Bundesregierung mit einigen Fragen konfrontieren, die über den Horizont der bisherigen Untersuchungen und Beratungen hinausweisen:

- Wie beurteilt die Regierung die Nachhaltigkeit ihrer Entwicklungspolitik?

- Wie beurteilt sie die Projektorientierung, Outputorientierung, System- und Innovationsorientierung ihrer Programme und Projekte?

- Welche Konsequenzen ergeben sich aus den Evaluationsergebnissen für die Policyformulierung, Konzeptgestaltung, Planung und Durchführung von Entwicklungspolitik?

- Von welchem Nachhaltigkeitsverständnis geht das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung aus? Auf welchen wissenschaftlichen Grundlagen beruht dieses Verständnis?

- Welche Konsequenzen ergeben sich hieraus für Methodik und Schwerpunkte künftiger Evaluationsarbeit?

- Bietet die Auswahl der Gutachterinnen und Gutachter eine hinreichende Gewähr für methodisch anspruchsvolle Evaluationen? Findet eine Gutachterschulung statt? Wieweit sind die ausgewählten Gutachter tatsächlich, wie immer wieder versichert, "unabhängig", d.h. existentiell nicht von Aufträgen des BMZ und seiner kooperierenden Organisationen abhängig?

- Auf welche Weise wird der Sachverstand von Hochschulen und Forschungsinstituten genutzt?

Nur wenn sich der Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und der Haushaltsausschuss stärker an der Diskussion solcher Fragen beteiligen, sind sie zur Richtungsbestimmung der Entwicklungspolitik auf Dauer imstande. Und nur wenn sie das Instrumentarium der Evaluation politischer Programme stärker nutzen und zudem ausbauen, werden sie in der Lage sein, Fragen zu stellen und Antworten zu erhalten, die über den Wahrnehmungshorizont bürokratischer Routine und routinierter Selbstbestätigung des Regierungsapparats hinausweisen. Ein einmaliger, kurzer Sachstandsbericht zur Erfolgskontrolle des Entwicklungsministeriums reicht zur Beantwortung dieser Fragen dagegen nicht aus. Wenn der Deutsche Bundestag wirklich ein Interesse hat, die Entwicklungspolitik der Regierung zu kontrollieren und die entwicklungspolitischen Wirkungen der gesamten Regierungstätigkeit zu prüfen, muss er sich ein geeignetes Instrumentarium schaffen: entweder durch Gründung eines weitestgehend selbstständigen Evaluationsinstituts oder durch die Berufung eines Beauftragten für die Entwicklungspolitik.[23] Das vorhandene Instrumentarium reicht jedenfalls nicht aus, um Regierung und Parlament zum Sprechen zu bringen.


Fußnoten

19.
Vgl. Paul Kevenhörster, Politik im elektronischen Zeitalter. Politische Wirkungen der Informationstechnik, Baden-Baden 1984, S. 84f., 107, 111f., 218f.
20.
Dies scheint allerdings nicht für alle Evaluationsstudien zu gelten, vgl. Jürgen H. Wolff, Köpfe oder Karzer? Das Schicksal von Gutachtern und Gutachten, in: epd-Entwicklungspolitik, (2001) 11/12, S. 41.
21.
Vgl. Niklas Luhmann, Soziale Systeme. Grundriss einer allgemeinen Theorie, Frankfurt/M. 1984, S. 31, 57ff. Selbstreferentielle Systeme setzen "Selbstkontakte" an die Stelle von "Umweltkontakten". Diese Abschottung wird als Selbstreferenz, Selbstorganisation oder Autopoiesis bezeichnet.
22.
Vgl. Reinhard Stockmann/Alexandra Caspari/Paul Kevenhörster, Langfristige Wirkungen der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit, in: E+Z, (2000) 10, S. 285 - 287; Erich Stather, Ermutigung für die deutsche Entwicklungspolitik. Zusammenarbeit ist auch langfristig erfolgreich, in: E+Z, (2001) 1, S. 8 - 9; Dirk Messner, Zum Verhältnis von Nachhaltigkeit und Breitenwirkung. Anmerkungen zur BMZ-Querschnittsevaluierung über langfristige Wirkungen, in: E+Z, (2001) 1, S. 13; Paul Kevenhörster/Reinhard Stockmann, Wissenschaftlicher Rigorismus oder praxisorientierter Pragmatismus? Zum Verhältnis zwischen Entwicklungspolitik und Wissenschaft, in: E+Z, (2001) 4, S. 104 - 105; vgl. auch dies., Was bleibt von der Hilfe? Langfristige Wirkungen der Entwicklungszusammenarbeit, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung) vom 20. 12. 2000, S. 10.
23.
Vgl. hierzu Reinhard Stockmann, Defizite in der Wirkungsbeobachtung. Ein unabhängiges Evaluationsinstitut könnte Abhilfe schaffen, in: E+Z, (1996) 8; ders., Viel Kritik - aber wenig profundes Wissen. Der Mangel an Erkenntnissen über die Wirksamkeit der EZ und wie er behoben werden könnte, in: Stefan Brüne (Hrsg), Erfolgskontrolle in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit, (Schriften des DÜI), Hamburg 1998; ferner Winfried Böll, Nachwort, in: Nachhaltigkeit und Erfolgskontrolle, GSI Schriftenreihe Bd. 18, Bonn 1999, S. 54.