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6.5.2003 | Von:
Tobias Debiel

Staatsversagen, Gewaltstrukturen und blockierte Entwicklung: Haben Krisenländer noch eine Chance?

II. Konsolidierung und Reform des Staates: Konzepte und Erfahrungen aus Krisenländern

Versagen, Verfall und Kollaps zahlreicher Staaten[15] haben - zusammen mit den Erfahrungen des 11. September 2001 - zu einer "Wiederkehr des Staates"[16] in der wissenschaftlichen und entwicklungspolitischen Debatte geführt. Dieser Fokus geht von der plausiblen Annahme aus, dass ohne ein Mindestmaß an Sicherheit, an Rechtsstaatlichkeit und innerstaatlichen Machtbalancen Bemühungen um gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung kein Fundament haben. Drei Ansätze spielen aus entwicklungspolitischer Perspektive eine prominente Rolle: erstens die Entprivatisierung der Gewalt durch eine Reform des Sicherheitssektors; zweitens die Förderung einer unabhängigen Justiz als Teil der Herausbildung von Rechtsstaatlichkeit; schließlich die Möglichkeiten einer vertikalen Machtteilung, das heißt der Dezentralisierung von Kompetenzen und Entscheidungsbefugnissen. Im Folgenden werden die wichtigsten Elemente und Probleme solcher Ansätze aufgezeigt. Zur Illustrierung wird mit Guatemala, Georgien und Äthiopien auf drei ausgewählte Krisenländer Bezug genommen, die sich im Zustand eines "zerbrechlichen Friedens" und blockierten Wandels befinden. Maßstab für den Erfolg von Konsolidierungs-, Reform- und Transformationskonzepten ist letztlich, ob sie das elementare Bedürfnis breiter Bevölkerungsschichten nach einigermaßen verlässlichem Schutz ihrer physischen und psychischen Integrität - kurzum: nach "menschlicher Sicherheit"[17] - zu befriedigen vermögen.

1. Die Reform des Sicherheitssektors

Der Sicherheitssektor (Militär, paramilitärische Sicherheitskräfte, Polizei, Geheimdienste) ist innerhalb des institution building der vermutlich sensibelste Bereich.[18] Oftmals stellt er für die Bevölkerung eher einen "Unsicherheitssektor" dar, ist er doch maßgeblich verantwortlich für Repression und die Verletzung von Menschenrechten. Insbesondere auf Initiative Großbritanniens entwickelte das Development Assistance Committee (DAC) der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) in jüngster Zeit Orientierungspunkte für eine Reform des Sicherheitssektors.[19]

Von zentraler Bedeutung ist aus rechtsstaatlicher Perspektive eine klare Aufgabenabgrenzung zwischen den Sicherheitskräften sowie ihre Unterordnung, Rechenschaftspflicht und Verantwortlichkeit gegenüber zivilen Autoritäten. Das Militär hat - wie andere Organisationen - eine Tendenz, sich immer neue Aufgaben anzumaßen. Zivile Autoritäten setzen dem in Krisenländern nicht genügend Grenzen - sei es, weil sie Widerstände fürchten, sei es, weil sie bei Gefährdung ihrer Macht das Militär zu Hilfe rufen wollen.

Typisch für Entwicklungsländer ist eine problematische Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen Teilen des Sicherheitsapparats. Die zur Landesverteidigung mit schwerstem Gerät ausgerüstete Armee ist häufig auch für die innere Sicherheit zuständig, während die Autorität und Ausrüstung der Polizei eher schwach ist. Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, die Polizei besser auf innerstaatliche Aufgaben vorzubereiten, die bislang noch vom Militär wahrgenommen werden. Darüber hinaus muss es innerhalb der Sicherheitskräfte klare Hierarchien geben, die von ebenso klar definierten zivilen Strukturen kontrolliert und beaufsichtigt werden. Nur Transparenz durch öffentliche Kontrolle ist in der Lage, verdeckte Zuwendungen und Aufgaben jenseits der Legalität zu verhindern. Wichtig hierfür ist ein funktionierendes Parlament, das gerade über seine Haushaltsbefugnisse Kontroll- und Entscheidungsrechte ausübt. Die Unabhängigkeit der Justiz und die Freiheit der Medien sind schließlich unabdingbar, sollen Menschenrechtsverletzungen der Streitkräfte auch tatsächlich geahndet oder gar präventiv verhindert werden.

Am Beispiel Guatemalas lassen sich die Probleme einer Reform des Sicherheitssektors veranschaulichen.[20] In diesem zentralamerikanischen Land einigten sich nach Jahrzehnten eines äußerst blutigen Bürgerkrieges Regierung und Guerilla am 29. Dezember 1996 auf einen Friedensvertrag. Das Militär hat in der Folgezeit seine dominierende Rolle im politischen System eingebüßt. Zugleich werden die Streitkräfte jedoch nicht von der Politik kontrolliert und haben sich - nicht zuletzt durch die Schwäche ziviler Institutionen - eine relative Autonomie im politischen System gesichert. Immer noch grassieren Angst und Unsicherheit in weiten Teilen der Bevölkerung. Die politische Elite hat kein eigenständiges Projekt entwickelt, die Demokratie besteht eher formal denn substanziell. Vor allem ist es misslungen, das guatemaltekische Heer der verfassungsmäßigen Ordnung unterzuordnen - ein Zustand, der durch das Scheitern eines Verfassungsreferendums vom Mai 1999 vorerst zementiert scheint. Es ist offenkundig: Derartige Reformblockaden lassen sich nicht durch eine Effektivierung des bestehenden Apparates auflösen. Vielmehr geht es um einen gesellschaftspolitischen Wandel, in dem nichtstaatliche Institutionen (Wissenschaftszentren, Universitäten, Nicht-Regierungsorganisationen), Medien und Parlament neue Kompetenzen und ein neues Selbstverständnis entwickeln, um die zivil-militärischen Beziehungen umzugestalten und die "Rückfalloption" Militär aus dem politischen Leben zu verbannen.

2. Die Förderung einer unabhängigen Justiz

Neben dem Sicherheitssektor bildet die Justiz ein Kernelement von Staatlichkeit. Rechtsstaatlichkeit ist die zentrale Voraussetzung institutionalisierter Konfliktbearbeitung und damit im innerstaatlichen Bereich der beste Garant, den Rückgriff auf Gewalt zu verhindern. Welches sind die Merkmale eines funktionierenden Rechtswesens? Drei Elemente lassen sich angeben: eine unabhängige und unparteiische Richterschaft; das Recht auf Verteidigung und einen fairen Prozess; die Verankerung rechtsstaatlicher Grundsätze wie zum Beispiel die Unschuldsvermutung zugunsten des Angeklagten. In vielen Ländern sind diese Bedingungen nicht erfüllt. Die Justiz ist hier nur "effektiv", wenn es darum geht, regierungskritische Journalisten oder oppositionelle Politiker zu verhaften und zu verurteilen. Privatrechtliche Streitigkeiten wie auch strafrechtliche Angelegenheiten werden hingegen angesichts fehlender Qualifikationen und Ressourcen kaum angemessen verhandelt. Versagt der Staat bei der Verfolgung eklatanter Verbrechen, sind Selbst- und Lynchjustiz die Folge - ein Phänomen, das etwa in Guatemala in den vergangenen Jahren erschreckend zugenommen hat.

Die Mängel im Justizapparat von Krisenländern sind häufig derart schwerwiegend, dass die Bevölkerung die öffentliche Rechtspflege als nichtexistent betrachtet. Unzureichende Ausbildung, klandestine Strukturen, eine mangelhafte Koordination zwischen Ermittlungsbehörden und Polizei sowie die Verfilzung politischer, militärischer und juristischer Eliten verhindern, dass Kriminelle abgeurteilt werden. Dadurch entstehen unrühmliche Traditionen von Gesetz- und Straflosigkeit. Hinzu kommt, dass fehlende Rechtssicherheit und Erwartungsverlässlichkeit Geschäftsleute und Investoren von mittel- und langfristigen Planungen abhalten.

Wie kann die Reform der Justiz von außen unterstützt werden? Verschiedene Strategien sind möglich:

- ein kritischer Politikdialog, der die Regierung ermutigt und drängt, der Justiz die Kontrolle des Gewaltmonopols zu ermöglichen;

- technische Unterstützung für die Dezentralisierung der Justiz, um gerade auf lokaler Ebene Recht und Gesetz zur Geltung zu verhelfen;

- Aus- und Weiterbildungsanstrengungen bei Richtern, Staatsanwälten, Verteidigern und Justizbeamten;

- die Einführung von transparenten Auswahlverfahren, damit Spitzenpositionen in der Justiz nach Qualität der Bewerber und nicht nach deren politischen Loyalitäten besetzt werden;

- die Stärkung von Medien und Menschenrechtsorganisationen, damit diese ihre Rolle als watchdogs und als "vierte Gewalt" jenseits des staatlichen Dreiecks von Exekutive, Legislative und Judikative wahrnehmen können.

Georgien ist ein Beispiel dafür, wie maßgeblich eine unzulängliche Rechtsordnung zur Unsicherheit beiträgt.[21] Die Bürger sind in vielen Fällen staatlicher Willkür und alltäglichen Verbrechen auf Gedeih und Verderb ausgeliefert. Zwar wurde im zurückliegenden Jahrzehnt die Rechtssicherheit durch neue Strafgesetze und strafgerichtliche Verfahren gestärkt. So ist eine Anklage gegen Polizisten oder andere Angehörige des Sicherheitsapparats möglich, wenn diese die Menschenrechte verletzten oder Bürger ohne gesetzliche Grundlage in Haft halten. Auch gab es in den späten neunziger Jahren eine Justizreform, in deren Rahmen verschiedene Institutionen neu besetzt und umstrukturiert wurden. Zum Beispiel wurden die Gefängnisse dem Justiz- statt dem weitgehend diskreditierten Innenministerium unterstellt.

Doch werden Gesetze nach wie vor nur schleppend implementiert, Menschenrechtsverletzungen durch staatliche Organe nicht bestraft. Korruption und Filz sind weit verbreitet. Zudem gibt es ein beachtliches Gefälle zwischen Tbilissi und den ländlichen Gebieten. Schließlich hat der Medienbeauftragte der OSZE wiederholt darauf hingewiesen, dass Medien immer wieder in ihrer Unabhängigkeit und in der Freiheit ihrer Berichterstattung gefährdet sind. Die Erkenntnis: Gesetzes- und Verfassungsänderungen können nur dann greifen, wenn sie mit einer gezielten Bekämpfung von Klientelismus und Patronage verbunden sind. Technische Unterstützung für den Justizsektor sollte in diesem Sinne konditioniert und an effektive Möglichkeiten öffentlicher Kontrolle gekoppelt werden.

3. Dezentralisierung und Machtteilung

Neben dem institution building spielt bei der Reform und Transformation des Staates die Frage der horizontalen und vertikalen Machtteilung eine wichtige Rolle. Dies gilt besonders für multiethnische Staaten. Auf horizontaler Ebene können Minderheiten beispielsweise durch Veto-Rechte oder Proportionalitätsregeln bei der Besetzung öffentlicher Ämter politisch beteiligt werden. Auf vertikaler Ebene geht es um Dezentralisierung. Sie zielt auf eine gewisse Verlagerung der Entscheidungsgewalt vom Zentralstaat zur regionalen und lokalen Ebene ab, in der Regel in Form eines föderalistischen Staatsaufbaus und einer Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Dadurch können nicht zuletzt Spielräume für eine ethno-regionale Selbstbestimmung eröffnet werden, die weiter gehende Forderungen - bis hin zur Sezession - nicht virulent werden lassen.

Dezentralisierung birgt Chancen in sich: Auf lokaler Ebene sind am ehesten problemnahe Lösungen zu erwarten. Elitenkonkurrenz lässt sich entschärfen, wenn Machtfragen nicht nur in der nationalen Arena entschieden werden, sondern sich auf regionaler und lokaler Ebene Gegengewichte bilden. In Situationen von Staatszerfall kann die lokale Ebene in manchen Fällen recht gut mit autonomen Strukturen für Entwicklung und ein Mindestmaß an menschlicher Sicherheit sorgen, so etwa am Horn von Afrika in Somaliland und Puntland.

Zugleich ist Dezentralisierung nicht ohne Risiken.[22] Es gibt nicht nur zentralstaatlichen Machtmissbrauch, sondern auch "lokale Despotie". Außerdem können Machtverschiebungen infolge von Kompetenzverlagerungen oder Kommunalwahlen gerade in einem Klima von Misstrauen und Feindschaften zu Unruhen führen und bestehende Konflikte zwischen Mehrheiten und Minderheiten, zwischen "Einheimischen" und "Fremden" in einer Region verstärken. Schließlich handelt es sich bei der Dezentralisierung um einen ausgesprochen politischen Prozess, der auch missbraucht werden kann.

Das Beispiel Äthiopiens zeigt in diesem Zusammenhang, wie weit Verfassungsanspruch und -wirklichkeit auseinander klaffen können. Obwohl der Staat nach dem Sturz des von der Sowjetunion und Kuba unterstützten Derg-Regimes (1974 - 1991) in eine föderale Republik umgewandelt wurde, setzt das de facto bestehende Einpartei-Regime diese konstitutionell verankerte Regierungsform in zahlreichen Fällen als raffiniertes Instrument politischer Herrschaftssicherung ein. Siegfried Pausewang hat dies auf den Punkt gebracht: "Die Verwaltung ist zwar dezentralisiert, aber sie wird von der Partei zentral kontrolliert."[23] Dabei können unliebsame Beschwerden geschickt auf die regionale und lokale Ebene verschoben werden, um von der Mitverantwortung der Zentralregierung abzulenken. Eine derartige Pseudo-Dezentralisierung wird auch genutzt, um erste Formen der Gewaltenteilung, die sich in der Hauptstadt herausgebildet haben, auszuhebeln. In Addis Abeba gibt es beispielsweise eine Reihe couragierter Richter, die durchaus auch gegen die Regierung entscheiden. Doch die Regierung kann solche Urteile unterlaufen, indem sie heikle Fälle auf die von ihr besser kontrollierbare lokale Ebene verweist. Dezentralisierung - so die Quintessenz - ist ein viel versprechender Ansatz, der Weg dorthin aber mit zahlreichen Stolpersteinen gepflastert. Geber müssen vor diesem Hintergrund darauf achten, dass Pluralismus und Transparenz der Entscheidungsverfahren durch Kompetenzverlagerungen nicht vermindert werden. Außerdem gilt es, funktionierende Strukturen, die jenseits des "modernen Staates" bestehen, angemessen zu berücksichtigen und in einen übergreifenden, rechtsstaatlichen Rahmen einzubetten.


Fußnoten

15.
Siehe zu dieser begrifflichen Unterscheidung Gero Erdmann, Apokalyptische Trias: Staatsversagen, Staatsverfall und Staatszerfall - strukturelle Probleme der Demokratie in Afrika, in: Petra Bendel/Aurel Croissant/Friedbert Rüb (Hrsg.), Staat in der Transition, Opladen 2003 (i.E.).
16.
Hans-Joachim Spanger, Die Wiederkehr des Staates: Staatszerfall als wissenschaftliches und entwicklungspolitisches Problem, Frankfurt/M. 2002 (Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung; HSFK-Report 1/2002).
17.
Der von UNDP, dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen, 1994 in die Diskussion gebrachte Begriff der "menschlichen Sicherheit" hat seit Mitte der neunziger Jahre als Leitmotiv für die multilateral orientierte Entwicklungs- und Friedenspolitik eine gewisse Leitbildfunktion entwickelt. Sein Vorteil besteht zunächst einmal darin, den Schutz des Einzelnen angesichts vielfältiger Bedrohungen in einer gleichermaßen globalisierten wie fragmentierten Welt in den Mittelpunkt gerückt zu haben. Damit hebt sich "menschliche Sicherheit" wohltuend von dem "klassischen", staatszentrierten Begriff der "nationalen Sicherheit" ab. Zugleich wird der Terminus in der akademischen und politischen Debatte sehr vage und breit und damit in analytisch kaum nutzbarer Weise gebraucht. Von daher grenze ich hier die Bedeutung auf eine gravierende Beeinträchtigung der physischen und psychischen Integrität des Individuums ein. Siehe zum ursprünglichen Konzept UNDP, Bericht über die menschliche Entwicklung. Bonn 1994; einen zusammenfassenden Überblick zur Debatte gibt Roland Paris, Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?, in: International Security, 26 (Fall 2001) 2, S. 87 - 102.
18.
Vgl. Nicole Ball, Wiederaufbau kriegszerrütteter Gesellschaften: Welchen Beitrag können externe Akteure leisten?, in: T. Debiel (Anm. 1), S. 66 - 96.
19.
Vgl. OECD/DAC, Helping Prevent Violent Conflict. Orientations for External Partners. Supplement to the DAC Guidelines on Conflict, Peace and Development Co-operation on the Threshold of the 21st Century, Paris 2001 (http://www.oecd.org/dac/pdf/G-con-e.pdf). Siehe zu Konzepten der deutschen Entwicklungspolitik: Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) (Hrsg.), Reform des Sicherheitssektors, Eschborn 2000.
20.
Vgl. zum folgenden Absatz Bernardo Arévalo de Léon, Der festgefahrene Übergangsprozess: Demokratische Transformation und militärische Konversion in Guatemala, in: T. Debiel (Anm. 1), S. 226 - 239.
21.
Vgl. zum Folgenden David Darchiashvili, Menschliche Sicherheit, liberale Demokratie und die Macht des Nationalismus: Die Staatskrise in Georgien und mögliche Lösungen, in: T. Debiel (Anm. 1), S. 173 - 201.
22.
Vgl. Andreas Mehler, Dezentralisierung und Krisenprävention, in: Walter Thomi/Markus Steinich/Winfried Polte (Hrsg.), Dezentralisierung in Entwicklungsländern: Jüngere Ursachen, Ergebnisse und Perspektiven staatlicher Reformpolitik, Baden-Baden 2001, S. 287 - 299.
23.
Siegfried Pausewang, Äthiopien: Staatskrise, Rechtsstaatlichkeit und die Reform des Sicherheitssektors, in: T. Debiel (Anm. 1.), S. 263-290, hier: S. 271.