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6.5.2003 | Von:
Tobias Debiel

Staatsversagen, Gewaltstrukturen und blockierte Entwicklung: Haben Krisenländer noch eine Chance?

III. Fallstricke des staatszentrierten Ansatzes und Konsequenzen für die Praxis des "state-building"

Konsolidierung und Reform von Staaten wurden bis Ende der achtziger Jahre in der Entwicklungszusammenarbeit vernachlässigt, weil sie als zu "politisch" galten. Die Debatte der zurückliegenden Jahre wie auch bereits angelaufene Programme sind als Fortschritt zu werten, wird nunmehr doch eine zentrale Ursache für die Zunahme organisierter Gewalt und für Entwicklungsblockaden angegangen. Allerdings birgt, wie die bisherigen Fallbeispiele schon andeuteten, ein staatszentrierter Ansatz auch Gefahren in sich, die zur Vorsicht gemahnen und Korrektive erforderlich machen. Derartige Probleme potenzieren sich, wenn es um die Rekonstitution regelrecht kollabierter Staaten geht.

1. Fallstricke des staatszentrierten Ansatzes

Ich möchte vier Fallstricke hervorheben: Erstens kann die Unterstützung von Regierungsinstitutionen zur Stärkung demokratisch nicht legitimierter Machthaber führen und von politischen oder militärischen Oppositionsgruppen wie auch von gesellschaftlichen Kräften als Parteinahme interpretiert werden. Im Extremfall läuft ein State-building-Projekt Gefahr, "den Bock zum Gärtner zu machen", d.h. den für Repression und gewaltsamen Konfliktaustrag mitverantwortlichen Staatsapparat auch noch aufzuwerten. Vor diesem Hintergrund darf die Unterstützung von Staatsfunktionen keine "exklusive Unternehmung" zwischen Regierungen sein, sondern muss sowohl auf Geber- als auch auf Nehmerseite durch öffentliche und parlamentarische Kontrolle flankiert werden. Zweitens sind externe Akteure in der Regel auf Anlaufstellen in den Hauptstädten orientiert und suchen sich Ansprech- und Kooperationspartner im Establishment bzw. bei urbanen Gegeneliten. Dadurch können implizit Tendenzen zur Zentralisierung befördert werden oder auch - bei einer übermäßigen Delegation von originär staatlichen Aufgaben an Nichtregierungsorganisationen - hybride Strukturen geschaffen werden. Die reale Lage breiter Bevölkerungsschichten gerät so allzu leicht in den Hintergrund. Als Konsequenz muss die Projekt- und Programmplanung von vorneherein die regionale und lokale Ebene als integrale Elemente von Staatlichkeit einbeziehen.

Das dritte Problem ist damit eng verbunden. In vielen Krisenregionen ist der Staat in weiten Landesteilen de facto nicht präsent. Sobald der "moderne Staat" versucht, diese Gebiete zu durchdringen, wird er als Instrument der Ausbeutung und Repression wahrgenommen. Ein Mindestmaß an menschlicher Sicherheit und Erwartungsverlässlichkeit können unter solchen Bedingungen - v. a. in Subsahara-Afrika und Zentralasien - traditionelle Institutionen und Streitschlichtungsverfahren leisten. Gerade in Situationen von Staatsverfall oder gar -kollaps haben solche Strukturen in den vergangenen Jahren eine Wiederbelebung erfahren und zum Teil funktionale Äquivalente für Staatlichkeit geschaffen. Entwicklungspolitik muss dieser Realität "geschichteter Staatlichkeit" Rechnung tragen. Von daher sollte es kurz- und mittelfristig darum gehen, die Vielfalt von Rechts- und Herrschaftsräumen aneinander "anschlussfähig" zu machen und zu verschränken. Bei Ziel- und Wertekonflikten muss die Einhaltung menschenrechtlicher Mindeststandards im Sinne eines "kleinsten gemeinsamen Nenners" als Orientierungspunkt dienen. Eine völlige Integration erscheint in Fällen von Staatsverfall oder -kollaps erst in einem längeren Prozess sinnvoll und machbar. Viertens muss die Konsolidierung, Reform und Rekonstitution von Staaten durch sozioökonomische Maßnahmen flankiert werden. Ohne die Beseitigung von Armut wird es keine Loyalität der Bevölkerung gegenüber dem Staat geben. Perspektivlosigkeit treibt junge Männer zudem fast zwangsläufig in Gewaltökonomien, die angesichts weit verbreiteter Arbeitslosigkeit und zerfallender Sozialstrukturen eine sehr nahe liegende und rationale Option darstellen.

2. Der Wiederaufbau kollabierter Staaten: Afghanistan als Probe aufs Exempel

Standardmodelle zur Konsolidierung, Reform und Rekonstitution von Staaten, die ohne Bezug auf regionale und kulturelle Besonderheiten konzipiert sind, laufen angesichts der eben skizzierten Probleme geradezu zwangsläufig ins Leere oder gar in die Irre. Statt dessen kommt es auf die Bereitschaft an, für jeden Einzelfall eine gesonderte Strategie zu entwickeln und diese kritisch mit bisherigen Erfahrungen abzugleichen. Was dies konkret bedeuten kann, soll abschließend am Beispiel eines kollabierten Staates veranschaulicht werden: Afghanistan. Dort findet derzeit die Probe aufs Exempel für den Wiederaufbau eines Staates statt. Probleme und Dilemmata des "state-building" lassen sich in solch einem Fall quasi im Brennglas beobachten.

Ende des 19. Jahrhunderts als Pufferstaat zwischen Britisch-Indien und Russland etabliert, entwickelte Afghanistan sich nach und nach zu einem "Rentierstaat", der sich kaum auf produktive Tätigkeiten im Inland stützte, sondern beispielsweise in den siebziger Jahren 40 Prozent des Staatshaushalts aus Entwicklungsgeldern bestritt.[24] Die Konflikte, die sich zwischen traditionell orientierten Clanchefs und Talschaftsanführern einerseits und der ab 1979 durch sowjetische Truppen unterstützten staatsbürokratischen Elite andererseits entwickelten, eskalierten schließlich zu Krieg und Staatszerfall. Nach dem Fall der moskauorientierten Regierung betrieben sowohl die Mudjahidin (1992 - 1996) als auch die Taliban (1996 - 2001) eine Politik der klientelistischen Herrschaftssicherung. Nachdem eine US-geführte multinationale Koalition in Zusammenarbeit mit der so genannten Nordallianz Ende 2001 das Taliban-Regime gestürzt und eine Regierung unter Präsident Hamid Karzai etabliert hat, ist das Land immer noch nur in Teilen befriedet und von einem wirklichen Neuanfang weit entfernt.

Marina Ottaway und Anatol Lieven von der Carnegie Endowment for Peace haben vor diesem Hintergrund die westlichen Handlungsoptionen provokativ auf zwei Alternativen hin zugespitzt.[25] Einerseits könne der Westen das Standardmodell des "demokratischen Wiederaufbaus" anwenden. Dieses sieht die Verabschiedung einer rechtsstaatlich orientierten Verfassung, baldige Wahlen, die massive, durch internationale Finanzinstitutionen gemanagte Wirtschaftshilfe und eine breite Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen (NGO) vor und wird in einer Übergangszeit durch internationale Truppenpräsenz abgestützt. Doch halten Ottaway und Lieven dieses Modell schlichtweg für eine gefährliche Illusion - und haben hierfür gute Argumente: Angesichts der gegebenen Machtverhältnisse habe in Afghanistan eine Zentralregierung keine Chance, sich gegen die regionalen Warlords durchzusetzen. Auch sei das Konzept moderner, säkularer Staatlichkeit dem quasimittelalterlichen System in weiten Landesteilen nicht angemessen. Stattdessen plädieren Ottaway und Lieven für eine "geordnete Anarchie" jenseits eines Zentralstaates. Sie berufen sich dabei auf die Erfahrungen im Somalia der neunziger Jahre. Dort sei nach Abbruch der humanitären Intervention die Gewalt deutlich zurückgegangen, der internationale Handel habe sich wiederbelebt. Ihre Empfehlungen: Es könne für externe Akteure nur um die Absicherung einiger Basisfunktionen gehen: ein Mindestmaß an Sicherheit, die Absicherung von Handelswegen. Die Hilfe solle direkt an die Regionen weitergeleitet werden, dafür müsse man die Beziehungen zu den Warlords institutionalisieren und diese in die Pflicht nehmen. Schließlich solle die Regierung in Kabul eher die Rolle eines Mediators denn einer Zentralmacht einnehmen.

Das Konzept der "geordneten Anarchie" ist sehr brüchig: Welche Akzeptanz soll eine Zentralregierung erreichen, die über keinerlei Sanktionsmittel verfügt? Lassen sich die Kriegsfürsten durch Kooperationsangebote ohne weiteres "einkaufen"? Eröffnet ein politisches Vakuum externen Mächten nicht Spielräume zur Destabilisierung? Meine These: Die Konsolidierung und Rekonstitution von Staaten muss in Ländern wie Afghanistan einem dritten Weg folgen. Dabei sollte die internationale Gemeinschaft - so es einigermaßen vertrauenswürdige Kooperationspartner gibt - Kernfunktionen des Staates fördern, sprich: Polizei, Militär, Justiz, Erziehung und Gesundheit. Zugleich darf das Motto "Staatsbildung zuerst"[26] nicht auf eine Zementierung von Konflikten zwischen moderner städtischer Elite und traditionaler Landbevölkerung hinauslaufen. Deshalb ist es unumgänglich, bestehende Strukturen auf regionaler und lokaler Ebene zu berücksichtigen und anzuerkennen, wenn sie leidlich funktionieren. Dies gilt für traditionelle Institutionen der Konfliktschlichtung wie shura und jirga, aber auch für Verwaltungsorgane, die von lokalen Machthabern bestimmt werden. Unterstützung kann freilich nur konditioniert erfolgen und muss - gerade bei nur wenig legitimierten Herrschern - an eine schrittweise Reform im Sinne rechtsstaatlicher Prinzipien gebunden werden. Dabei darf die Zusammenarbeit mit Kriegsfürsten nicht auf Kosten demokratisch orientierter oder traditionell legitimierter Kräfte gehen.

Flankierend zum politischen Prozess sind schließlich sozioökonomische Maßnahmen unerlässlich.[27] Die Förderung von Agrarstrukturen dient dabei auch dazu, im Rahmen einer Doppelstrategie (Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols; Förderung wirtschaftlicher Alternativen) die Drogenökonomien zurückzudrängen. Bei den Hilfsmaßnahmen ist eine Überschwemmung mit ausländischem Geld und Experten tunlichst zu vermeiden. Ein solches Vorgehen schafft in der Regel Strukturen, die Eigenanstrengungen behindern und Selbstbereicherung befördern.

Als Quintessenz für externe Akteure lässt sich festhalten: Terminologie und Maschinerie der Entwicklungspolitik dürfen nicht dazu verführen, den Prozess des "state-building" als "technokratisches Projekt" misszuverstehen.[28] Zahlreiche Rück- und Fehlschläge - sei es in den Nachfolgestaaten der früheren Sowjetunion (Zentralasien, Südkaukasus), sei es im Rahmen multilateral geförderter Friedenskonsolidierung (Kambodscha, Kosovo, Afghanistan, Osttimor, Guatemala etc.) - zeigen, dass es sich im Kern um einen genuin politischen Prozess handelt. Wichtiger als umfangreiche Zuwendungen sind ein klares Konzept und verlässliche Ansprechpartner vor Ort. Staatsbildung - ob von außen unterstützt oder nicht - wird in zahlreichen Krisenregionen der Welt ein defizitärer Prozess bleiben, da Macht- und Gewaltstrukturen einer tief greifenden Änderung entgegenstehen. Nichtsdestoweniger gibt es Ansatzpunkte, die Weichen zumindest in Richtung eines fragilen Wandels zu stellen. Es wäre - nicht zuletzt angesichts der Erfahrungen des 11. September 2001 - fahrlässig, diese (begrenzten) Chancen nicht gewissenhaft zu nutzen.


Fußnoten

24.
Vgl. Andreas Wimmer/Conrad Schetter, Staatsbildung zuerst: Empfehlungen zum Wiederaufbau und zur Befriedung Afghanistans, Bonn 2002 (Zentrum für Entwicklungsforschung; ZEF Discussion Papers, Nr. 45), S. 8 - 10.
25.
Vgl. Marina Ottaway/Anatol Lieven, Afghanistan: Zu hohe Erwartungen sind gefährlich, in: der überblick, 38 (2002) 2, S. 67 - 71.
26.
A. Wimmer/C. Schetter (Anm. 24).
27.
Vgl. für ein umfassendes Konzept des Peacebuilding in Afghanistan: Astri Suhrke/Kristian Berg Harpviken/Are Knudsen/Arve Ofstad/Arne Strand, Peacebuilding: Lessons for Afghanistan, Bergen 2002 (Chr. Michelsen Institute, Report 9/2002).
28.
Vgl. die treffende Argumentation bei Volker Matthies, Kriege: Erscheinungsformen, Kriegsverhütung, Kriegsbeendigung, in: Manfred Knapp/Gert Krell (Hrsg.), Einführung in die Internationale Politik. Studienbuch, München-Wien 2003 (i.E.). Zahlreiche Fallstudien und neuere Erkenntnisse zur Frage der Friedenskonsolidierung finden sich zudem in: Mir A. Ferdowsi /Volker Matthies, Den Frieden gewinnen. Zur Konsolidierung von Friedensprozessen in Nachkriegsgesellschaften, Bonn 2003 (i.E.).