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6.5.2003 | Von:
Ulrike Guérot

Die Bedeutung der deutsch-französischen Kooperation für den europäischen Integrationsprozess

Paris und Berlin fehlt es an gemeinsamen europäischen Projekten. Die schleppende Debatte um den künftigen Charakter der EU und die Reform der Gemeinschaftspolitiken zeigt dies.

I. Wie steht es um die deutsch-französischen Beziehungen?Eine Bestandsaufnahme

Vier Jahrzehnte lang ist die deutsch-französische Partnerschaft die Conditio sine qua non für Fortschritte im europäischen Integrationsprozess gewesen. Doch von dieser Dynamik war in den vergangenen Jahren nur noch wenig zu spüren. Sind Frankreich und Deutschland darauf vorbereitet, das erweiterte Europa zu gestalten und der Europäischen Union (EU) eine geopolitische Dimension zu geben? Diese Frage stellt sich nach dem Kopenhagener EU-Gipfel vom Dezember 2002, auf dem die Aufnahme der Türkei so gut wie beschlossen wurde, umso drängender.[1]

Kein Zweifel, seit der Einrichtung des so genannten "Blaesheim-Prozesses" im Januar 2001 hat es zahlreiche deutsch-französische Treffen und gemeinsame Erklärungen gegeben.[2] So haben sich beide Länder beim EU-Rat in Brüssel im Oktober 2002 in groben Zügen auf die Finanzierung der Osterweiterung geeinigt; im November 2002 veröffentlichten Deutschland und Frankreich eine Gemeinsame Erklärung zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik für den Europäischen Konvent, Anfang Dezember 2002 legten sie gemeinsame Vorschläge zur Vertiefung der Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik vor.[3] Doch all diese Initiativen können nicht verdecken, dass es um die bilateralen Beziehungen seit geraumer Zeit nicht zum Besten steht.[4] Wurden die Veränderungen, die der weltpolitische Umbruch 1989/90 mit sich brachte, bis Mitte der neunziger Jahre noch rhetorisch verbrämt, ist der Umgangston zwischenzeitlich rauer geworden. Dies zeigte sich spätestens beim Berliner EU-Gipfel im März 1999, auf dem Deutschland und Frankreich um die Finanzierung einer erweiterten Union rangen, und erneut auf dem Gipfel von Nizza im Dezember 2000, der die EU institutionell auf die Erweiterung vorbereiten sollte.[5]

1. Eine skeptische Sicht: Warum der Motor stottert(e)

Noch zu Beginn der neunziger Jahre hatte beide Partner das Ziel geeint, Deutschland unwiderruflich in ein integriertes Gesamteuropa einzubinden. Dies war das Paradigma deutscher Außenpolitik seit Konrad Adenauer gewesen. Mit Nachdruck betonte gerade Bundeskanzler Helmut Kohl immer wieder, dass die europäische Integration mit dem Euro irreversibel werde. Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und Politische Union sollten Hand in Hand gehen. Der Vertrag von Maastricht war daher auch der Versuch, die "deutsche Frage" abschließend zu beantworten.


Nach der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte und der Vollendung des Binnenmarktes, die den Integrationsprozess in den achtziger Jahren beflügelt hatten, stellte der Euro jedoch zugleich das letzte gemeinsame Großprojekt beider Länder dar. Sowohl die Franzosen als auch die Deutschen hatten mit ihm ein übergeordnetes Interesse verfolgt: Frankreich wollte endlich die strukturelle Asymmetrie des Europäischen Währungssystems und die Dominanz der D-Mark überwinden. Deutschland versuchte, die bisherige Rolle als Leit- oder Ankerwährung innerhalb der WWU abzuschütteln und zugleich die Politische Union zu forcieren, auf die es wegen seiner Mittellage in Europa mehr als andere Länder angewiesen ist.[6]

Mit der Verwirklichung der WWU kam Deutschland und Frankreich das gemeinsame Projekt abhanden. Die Folge war ein Leerlauf in den deutsch-französischen Beziehungen. Für die Politische Union, die in Maastricht nur am Rande behandelt worden war, gab und gibt es kein überzeugendes bilaterales Konzept - weder in Amsterdam 1997 noch in Nizza 2000 oder im Verfassungskonvent.[7] Die EU-Osterweiterung, für Deutschland ein Schlüsselprojekt, war nie wirklich ein französisches Anliegen.[8] Frankreichs Angst, im erweiterten Europa marginalisiert zu werden, und sein "jakobinischer" Rückzug auf den Nationalstaat führten in Deutschland zu Frustrationen. Diese nährten eine Rhetorik des "nationalen Interesses", die man in der Bundesrepublik bisher nicht vernommen hatte.

2. Systemische Brüche

Unmittelbar vor der anstehenden EU-Osterweiterung sind die besonderen deutsch-französischen Beziehungen in doppelter Hinsicht gefährdet. Es fehlt nicht nur eine gemeinsame Vision, die Partnerschaft hat auch ihre traditionelle "Hebelwirkung" verloren: Das deutsch-französische Engagement ist nicht mehr hinreichende Bedingung für die erfolgreiche Umsetzung europäischer Initiativen. Gerade das erweiterte Europa eröffnet eine Vielzahl von Ad-hoc-Allianzen jenseits der "strategischen Partnerschaften". Zudem zeigten Deutschland wie Frankreich bereits in den späten neunziger Jahren die Tendenz, den Partner durch Avancen gegenüber Großbritannien zu provozieren: Hier ist das "Schröder-Blair-Papier" zum "Dritten Weg"[9] ebenso zu nennen wie die britisch-französische St. Malo-Initiative zur europäischen Verteidigung.[10]

Auffallend ist, dass die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Paris in den vergangenen Jahren oft einzig darin bestand, dem Partner bei der Durchsetzung nationaler Interessen in der EU zu assistieren. So gab Bundeskanzler Gerhard Schröder dem französischen Premierminister Lionel Jospin auf dem Göteborger Gipfel im Juni 2001 Rückendeckung im Kampf gegen die von der EU-Kommission forcierte Liberalisierung des französischen Energiemarktes. Jospin wiederum unterstützte das deutsche Ansinnen, den EU-Beitrittskandidaten erst nach einer Übergangsphase volle Freizügigkeit im Personenverkehr zu gewähren.[11] So verbündeten sich Deutschland und Frankreich zwar gegen unliebsame EU-Entscheidungen, der europäischen Sache war damit aber keineswegs gedient - der Erfolg des einstigen "Integrationsmotors" hinterließ einen schalen Nachgeschmack. Zum gemeinsamen Krisenmanagement waren beide Länder noch fähig. Doch die inhaltliche Tragfähigkeit dieser bilateralen Initiativen ist fraglich.

II. Frankreich, Deutschland und das "Große Europa": Ein Blick zurück

Nach dem Umbruch 1989 tat sich Frankreich schwer, die neue Rolle Deutschlands in Europa zu akzeptieren.[12] Die Zurückhaltung von Präsident François Mitterrand angesichts der sich anbahnenden Wiedervereinigung und mehr noch seine Versuche, diese Entwicklung aufzuhalten, haben auf deutscher Seite für Irritationen gesorgt und die bilateralen Beziehungen erheblich gestört.

Die Atmosphäre konnte bereinigt werden, da Deutschland sich konsequent für den Fortgang des europäischen Integrationsprozesses einsetzte und beim Europäischen Rat in Straßburg im Dezember 1989 der Einberufung von zwei Regierungskonferenzen über die Schaffung einer Politischen Union und einer Wirtschafts- und Währungsunion zustimmte. Entsprechend der außenpolitischen Philosophie, dass die deutsche und die europäische Wiedervereinigung zwei Seiten derselben Medaille sind, konnte es damit sein ungebrochenes europäisches Engagement unter Beweis stellen und so den französischen Ängsten entgegenwirken.

Die Pariser Diplomatie hatte hingegen Schwierigkeiten, sich auf die veränderte politische Lage einzustellen. Föderalen Konzepten für ein Gesamteuropa stand Frankreich ablehnend gegenüber, wie Mitterrands Vorschlag einer "Europäischen Konföderation" zeigte: Die mittel- und osteuropäischen Staaten sollten aus französischer Sicht in einer Art "special-relationship" mit der Europäischen Union verbunden, nicht aber integriert werden. Dagegen verfolgte Deutschland aus Gründen der Selbsteinbindung weiter einen föderalen Ansatz. Damit fehlte Frankreich jedoch die Energie, die Politische Union innerhalb der bestehenden EU voranzutreiben. Mit seiner ablehnenden Reaktion auf das 1994 vorgelegte "Schäuble-Lamers-Papier" zu "Kerneuropa"[13] wurde die vielleicht letzte Möglichkeit zu einer institutionellen Vertiefung der EU vor der anstehenden (Nord)Erweiterung verpasst.[14] Bei den anschließenden Verhandlungen über den Amsterdamer Vertrag 1996/1997 konnten zentrale Fragen wie die künftige Zahl der Kommissare, die Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen bzw. die Neugewichtung der Stimmen im Rat nicht zufriedenstellend gelöst werden. Entsprechende deutsch-französische Initiativen blieben aus; stattdessen stritten sich die Regierungen beider Länder über die Ausgestaltung der Währungsunion.

Kurz vor der Unterzeichnung des Amsterdamer Vertrags kam es auf dem Deutsch-Französischen Gipfel von Poitiers im Juni 1997 zu heftigen Auseinandersetzungen über die makroökonomische und monetäre Ausrichtung der Währungsunion. Das Einzige, worauf sich Deutschland und Frankreich einigen konnten, war eine Initiative zum Subsidiaritätsprinzip.[15] Erstmals zielte ein deutsch-französischer Vorschlag damit nicht auf die Stärkung der EU-Strukturen, sondern sollte im Gegenteil nationale Vorbehalte erleichtern. Eine von den Außenministern beider Länder vorgelegte Initiative für eine Flexibilitätsklausel, insbesondere im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik, fand zwar Eingang in den Amsterdamer Vertrag.[16] Ihre politische Wirkung verpuffte aber rasch. Damit war die deutsch-französische Dynamik in institutionellen Fragen vollends erschöpft.

Der Grabenkampf um die Stimmenverteilung im Rat, den sich beide Länder auf dem Gipfel von Nizza lieferten, zeigte, dass der deutsch-französische Motor von der Parität in den EU-Institutionen abhängt. Um seinem spezifischen Gewicht - insbesondere in der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik - mehr Ausdruck zu verleihen, verfolgte Frankreich seit Ende der neunziger Jahre zunehmend einen intergouvernementalen Ansatz. Während es fortan verstärkt inhaltliche Fragen in den Vordergrund stellte,[17] wollte Deutschland zunächst den institutionellen Rahmen für eine weitere Kooperation schaffen.[18] Die Diskussion entwickelte sich zu einem "dialogue des sourdes", einem Dialog von Tauben. Anhand der drei Schlüsselthemen Währungsunion, Osterweiterung und Verfassungsdebatte soll dies im Folgenden beschrieben werden.

III. Die Agenda der Zukunft: Raum für deutsch-französische Initiativen?

1. Die Währungsunion und der Stabilitäts- und Wachstumspakt

Die Schaffung der Währungsunion hat vor allem in den Jahren 1992 bis 1998 zu großen Verwerfungen zwischen Deutschland und Frankreich geführt.[19] Die Nachbeben dieser Diskussion um die konkrete Ausgestaltung und die Modalitäten der Währungsunion sind bis heute zu spüren, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungen um den Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Frankreich hatte von Anfang an das Gefühl, in dieser Frage unter einem "deutschen Diktat" zu stehen. Die im Maastrichter Vertrag festgelegten Statuten der Europäischen Zentralbank (EZB) entsprachen der Verfassung der Bundesbank, die EZB sollte ihren Sitz in Frankfurt nehmen, der Name "Ecu" wurde - auf deutschen Wunsch - in "Euro" umgewandelt. Der auf dem Europäischen Rat in Dublin 1996 beschlossene "Stabilitätspakt" folgte einem deutschen Plan und, nach französischer Lesart, einer Art deutscher "Zusatzforderung". Die fiskalischen Konvergenzkriterien bezüglich des Defizits und der Staatsverschuldung sollten auf einmal nicht mehr - wie im Maastrichter Vertrag eigentlich vorgesehen - "dynamisch" erfüllt werden, sondern "punktgenau" (3,0 Prozent). Was den Deutschen als Mittel geldpolitischer Stabilität erschien ("Der Euro: Stark wie die Mark"), bedeutete für die Franzosen geldpolitische Rigidität, die angesichts der ohnehin angespannten Konjunkturlage nur zusätzliche Arbeitsplätze koste ("Maastricht tue l'emploi").[20]

Deutschland tat recht daran, die geldpolitische Stabilität des Euro zu verteidigen und auf einen ausgeglichenen Haushalt der EU-Mitglieder zu drängen. Aber auch das französische Argument, geldpolitische Rigorosität allein führe nicht zu einer volkswirtschaftlichen Gesundung, hatte seine Berechtigung. Umso heftiger war der Schlagabtausch zwischen beiden Ländern. Der Streit konnte nur dadurch beendet werden, dass Deutschland einem "Beschäftigungskapitel" im Amsterdamer Vertrag und einem "Europäischen Sondergipfel zur Beschäftigung" im November 1997 in Luxemburg zustimmte.

Die aktuelle Debatte um den Stabilitätspakt zeigt, dass die damaligen französischen Einwände berechtigt waren. Sowohl Deutschland als auch Frankreich werden im Jahr 2003 das Defizitkriterium von drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts voraussichtlich verfehlen. Angesichts der derzeitigen wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion um die Maastricht-Kriterien sind Reformen und Modifikationen des Paktes zu erwarten;[21] diese könnten den französischen Bedenken Rechnung tragen.[22] Die bereits getroffene Entscheidung, künftig auf strukturelle Defizite abzuheben und konjunkturelle Faktoren herauszurechnen, entspricht im Kern dem alten französischen Anliegen, eine bereits schwächelnde Wirtschaft nicht durch exzessive Haushaltskonsolidierung weiter "abzuwürgen" und Spielräume für die automatischen Stabilisatoren zu lassen.[23] Deutschland und Frankreich haben hier bereits auf eine Anpassung des Vertrages an die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in der Eurozone hingewirkt, und dieser Vorstoß ist zu begrüßen.[24] Es bleibt jedoch abzuwarten, ob daraus eine europäische Initiative für die Neufassung des Paktes entsteht.

2. Die Finanzierung und Gestaltung der EU-Osterweiterung

Bei der Frage der Finanzierbarkeit der Osterweiterung ging es im Kern stets um die klassische deutsch-französische Auseinandersetzung über den EU-Haushalt. Die Interessen von Deutschland als größter Nettozahler und Frankreich als eines der Länder, die finanziell massiv von der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) profitieren, könnten gegensätzlicher nicht sein.[25] Zuletzt bestimmte dieser Konflikt die Verhandlungen um die Agenda 2000, die mittelfristige Finanzplanung der EU, sowie die nachfolgenden Versuche zur Lösung der Agrarfrage.

Insofern ist es höchst beachtlich, dass die EU-Mitgliedstaaten auf den Gipfeltreffen in Brüssel am 24./25. Oktober 2002 und Kopenhagen am 12./13. Dezember 2002 in dieser Frage eine Übereinkunft erzielt haben - auf der Grundlage einer deutsch-französischen Initiative. Die Staats- und Regierungschefs vereinbarten, die Agrarausgaben (abgesehen von einem 1 -prozentigen Inflationsausgleich ab 2007) auf dem Niveau von 2006 einzufrieren;[26] lediglich die Hilfen für den Strukturwandel in ländlichen Regionen sind davon ausgenommen. Da die Mittel nach der EU-Erweiterung auch an die neuen Mitgliedsländer fließen, werden sich die Landwirte künftig auf niedrigere Subventionen einstellen müssen. In Kopenhagen wurde der in Brüssel vereinbarte Plafond für die Agrarausgaben auf polnischen Druck zwar geringfügig erhöht, es blieb aber im Wesentlichen bei dem zuvor von Deutschland und Frankreich ausgehandelten Kompromiss.

Ohne Zweifel lässt sich diese Einigung als Erfolg für die EU und das deutsch-französische Tandem werten. Immerhin haben Deutschland und Frankreich die historisch und politisch wichtigste Herausforderung für die Union, die Osterweiterung, nicht an der Agrarfrage scheitern lassen. Am Ende verzeichneten beide Seiten einen Erfolg: Frankreichs Präsident Jacques Chirac konnte seine Bauern vertrösten, dass bis zur Neufassung des EU-Finanzrahmens im Jahre 2006 alles beim Alten bleibt. Bundeskanzler Schröder erreichte durch die Deckelung der Agrarreformen, dass die deutschen Nettoausgaben im Zuge der Osterweiterung zumindest nicht ins Uferlose steigen - auch wenn er die angestrebte Haushaltsneutralität nicht durchsetzen konnte.[27] Und: Die Beitrittskandidaten werden nicht zu Mitgliedstaaten zweiter Klasse degradiert.

Doch Reformpolitik und die Gestaltung der Integration in einer auf 27 Mitglieder angewachsenen EU sehen anders aus. Die positive Resonanz auf den deutsch-französischen Schulterschluss zeigt wohl vor allem, wie gering die Erwartungen inzwischen sind.[28] Eine inhaltliche Reform der Agrarpolitik wurde erneut verschoben.[29] Damit steht Frankreich und Deutschland in der Zeit von 2003 bis 2006 noch viel Arbeit bevor, und es bieten sich einige Reibungsflächen. Denn letztlich geht es auch um die Frage, ob die EU weiterhin rund die Hälfte ihres Haushaltes für die Landwirtschaft und damit für nur fünf Prozent der europäischen Bevölkerung ausgibt[30] oder ob das Geld stattdessen nicht in Zukunftsprojekte - wie den Ausbau der europäischen Verteidigungspolitik, den gemeinsamen Grenzschutz oder die Hochtechnologie - investiert werden sollte. Frankreich und Deutschland tragen hier eine große Verantwortung. Trotz ihres Krisenmanagements im Vorfeld der EU-Osterweiterung steht eine entsprechende langfristige konzeptionelle Planung noch aus.

3. Die künftige Verfassung Europas ist mehr als ein Vertragstext

Fast alle Fragen der institutionellen Gestaltung Europas, die im vergangenen Jahrzehnt zu Kontroversen zwischen Deutschland und Frankreich geführt haben, liegen in den unterschiedlichen Verfassungstraditionen begründet: Auf der einen Seite steht das semi-präsidentiell regierte und zentralistisch organisierte Frankreich, auf der anderen Seite das parlamentarisch regierte und föderal organisierte Deutschland. Nur vordergründig streiten sich beide Länder um Begriffe - Föderation oder Subsidiarität. De facto geht es um Demokratiekonzepte und die Frage, wie die europäischen Institutionen sui generis zu gestalten sind.

Lange Zeit hatte Deutschland auch im EU-Rahmen föderale Strukturen befürwortet: die Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen, eine starke Kontrolle der Europäischen Kommission durch das Europäische Parlament (EP) und die zumindest tendenzielle Entwicklung der Kommission zu einer europäischen Regierung bei gleichzeitiger Respektierung des Subsidiaritätsprinzips. Dagegen bevorzugte Frankreich einen intergouvernementalen Ansatz und wollte den Europäischen Rat als Exekutive fördern.[31]

Zwar vertritt die Bundesregierung offiziell nach wie vor die Position, dass der Präsident der Kommission durch das Europäische Parlament gewählt werden soll. Aber Frankreich zeigte wenig Offenheit für das, was die Deutschen "Demokratisierung durch Politisierung" nennen. Das deutsche Modell würde die Kommission und das Europäische Parlament dadurch aufwerten, dass die Bürger bei Europawahlen ihre "europäische Regierung" wählen könnten. Doch Frankreich hat damit gleich zwei Probleme, ein prinzipielles und ein praktisches. Zum einen fehlt ihm ein starkes Parlament. Zum anderen werden durch die Beschlüsse von Nizza künftig weniger französische als deutsche Abgeordnete im EP sitzen; schon deshalb lehnt Frankreich einen Machtzuwachs für das Gremium ab.

Die Diskussion verläuft jedoch längst nicht mehr entlang nationaler Grenzen. Der im Februar 2002 eingesetzte Verfassungskonvent unter der Leitung des früheren französischen Präsidenten Valéry Giscard d'Estaing muss einer Vielzahl von Akteuren gerecht werden; diese gruppieren sich zunehmend entlang der Trennungslinie "föderal" versus "intergouvernemental". Zudem hat der deutsch-französische Disput über den Begriff der "Föderation"[32] in den vergangenen Jahren nur dazu geführt, dass die Debatte um die institutionelle Zukunft Europas zunehmend von Großbritannien besetzt wurde. Zwar gab es mit der Erklärung von Laeken, in der Deutschland und Frankreich im Dezember 2001 die Einberufung eines Europäischen Verfassungskonvents forderten, eine gemeinsame Initiative - diesmal sogar von beiden Parlamenten getragen.[33] Aber Berlin und Paris konnten sich mit ihrem Anliegen nicht durchsetzen. Nach einem entsprechenden britisch-spanischen Vorschlag vom Februar 2002 dreht sich die Diskussion inzwischen um die Frage, ob ein Präsident des Europäischen Rates die EU nach außen vertreten soll. Frankreich hat sich dem Vorschlag bereits angeschlossen. Und auch der am 28. Oktober 2002 präsentierte Entwurf des Konventpräsidiums unter Federführung von Giscard d'Estaing hat diesen aufgegriffen.[34] Problematisch ist jedoch, dass dieses Konzept maßgeblich die intergouvernementale Komponente der EU-Institutionen stärken würde. Dafür spricht auch, dass der von Giscard d'Estaing vorgesehene "Kongress der Europäischen Völker" aus nationalen Abgeordneten zusammengesetzt sein soll.

Deutschland nimmt hier eine zögerliche und uneinheitliche Position ein. Während Bundeskanzler Schröder sich bereits positiv zu diesem Vorschlag geäußert hat,[35] scheint Außenminister Joschka Fischer noch immer föderalen Konzepten anzuhängen, wie er sie in seiner Rede an der Humboldt-Universität in Berlin skizziert hat. Es wird sich zeigen, inwieweit Fischer den Konvent beeinflussen und sich gegenüber Schröder durchsetzen kann. Nachdem sich Frankreich - von wenigen Ausnahmen abgesehen[36] - scheinbar endgültig von föderalen Konzepten verabschiedet hat, führt Deutschland eine Art Rückzugsgefecht. Der deutsche Ansatz zielt nun auf eine Stärkung des Europäischen Rates, aber unter Beibehaltung des Machtgleichgewichts der EU-Institutionen - d.h. ohne Schwächung der Kommission und des Europäischen Parlaments. In diesem Sinne setzt Deutschland mit seinen jüngsten Vorschlägen auf eine Doppelspitze - einen Präsidenten des Europäischen Rates und einen gewählten Kommissionspräsidenten.[37]

Das deutsche Problem ist, dass es wenig überzeugende Vorschläge für eine Stärkung von Kommission und Parlament gibt. Denn eine "Politisierung" der Kommission könnte mittelfristig auch ihre Schwächung bedeuten. Wichtige Bereiche der heutigen Kommissionsarbeit, z.B. das Wettbewerbsrecht, müssten in unabhängige europäische Agenturen überführt werden. Eine politische Kommission könnte ihrer Rolle als "Hüterin der Verträge" nicht mehr nachkommen. Am problematischsten aber ist, dass Deutschland für ebendiese Pläne der strategische Verbündete Frankreich fehlt. Es ist zum derzeitigen Zeitpunkt zweifelhaft, ob sich beide Länder in der zum 40. Jahrestag des Elysée-Vertrages geplanten Gemeinsamen Erklärung zur Europäischen Verfassung aufeinander zu bewegen werden. Zwar hat der französische Außenminister Dominique de Villepin vor kurzem deutliche Zugeständnisse hinsichtlich der Stärkung von Europäischem Parlament und Kommission gemacht.[38] Was die Frage der zukünftigen europäischen Exekutive - die Kernfrage der Verfassungsdiskussion - anbelangt, so sind die Divergenzen zwischen Deutschland und Frankreich aber noch nicht ausgeräumt.

IV. Fazit: Vom "Muddling through" zum "Agenda Setting"?

Nach einer langen Phase der schleichenden Entfremdung haben sich die deutsch-französischen Beziehungen in den vergangenen Wochen wieder verbessert. Deutschland und Frankreich versuchen zumindest, ihr europapolitisches Engagement in allen Politikbereichen aufeinander abzustimmen. Das ist begrüßenswert. Denn noch immer ist ihr Schulterschluss eine notwendige Bedingung für Fortschritte in Europa - auch angesichts der Tatsache, dass beide Länder eine große Blockademacht besitzen.

Nun müssen der Rhetorik konkrete Schritte folgen. Den EU-Haushalt gilt es grundlegend zu modernisieren und für Zukunftsaufgaben zu rüsten. Frankreich und Deutschland haben es in der Hand, diese Reform vorzubereiten. Voraussetzung ist jedoch die Bereitschaft, die Besitzstände in der überkommenen Struktur der Gemeinsamen Agrarpolitik anzutasten. In der Justiz- und Innenpolitik wäre es ein wirklicher Fortschritt, wenn der so genannte "Dritte Pfeiler" in die integrierten EU-Strukturen überführt würde.[39] Als größte Volkswirtschaften in Europa tragen beide Länder zudem Verantwortung dafür, dass die Eurozone durch beherzte und koordinierte Reformschritte insbesondere im Bereich der Renten- und Steuerpolitik auf Wachstumskurs gebracht wird.

Hauptaufgabe ist indes die Konzeption eines effizienten, transparenten und demokratischen politischen Systems auf europäischer Ebene. In der nunmehr erweiterten Union ist die Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips eine Kernforderung, um die Handlungsfähigkeit auch in Zukunft sicherzustellen. Zudem müssen Frankreich und Deutschland eine geopolitische Vision für Europa entwickeln. Dazu gehören die künftigen Grenzen der Union ebenso wie die Ausgestaltung einer nachhaltigen Nachbarschaftspolitik, etwa gegenüber den EU-Anrainerstaaten im südlichen Mittelmeerraum. Die Gestaltung einer Politischen Union, die als globaler Akteur Stimme und Macht hat, ist die Zukunftsaufgabe, die beide Partner angehen müssen. Das Nachdenken über die "Weltmacht Europa" und ihre politische Verfasstheit hat gerade erst begonnen. Frankreich und Deutschland werden die Skizze einer EU des Jahres 2010 nicht alleine anfertigen können. Aber ein gemeinsamer Entwurf hätte nach wie vor Gewicht.

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Fußnoten

1.
Vgl. Thomas Klau, Die Türkei gibt der EU eine neue Ausrichtung, in: Financial Times Deutschland (FTD) vom 17. Dezember 2002, S. 35.
2.
Anmerkung der Redaktion: Vgl. zum Blaesheim-Prozess den Beitrag von Peter A. Zervakis und Sébastien von Gossler in dieser Ausgabe.
3.
Vgl. www.diplomatie.gouv.fr/actu/impression.asp? ART=29942.
4.
Vgl. Ulrike Guérot, Nach der Krise die "relance"? Anmerkungen zum Stand der deutsch-französischen Beziehungen, in: Politische Studien, März/April 2001, S. 31 - 49.
5.
Vgl. dies., Nizza. Zur Genese eines unnötigen Psycho-Dramas, in: Dokumente, 57 (2001) 1, S. 13 - 21.
6.
Vgl. Carsten Hefeker, Between Efficiency and Stability. Germany and European Monetary Union, in: Jean Pisani-Ferry/ders./Hughess A.J. Hallet, The Political Economy of EMU. France, Germany and the UK (Center for European Policy Studies, Paper Nr. 69), Brüssel, Mai 1997, S. 39 - 69. Eine ausführliche Übersicht der deutsch-französischen Streitigkeiten bietet Ulrike Guérot, Deutschland, Frankreich und die Währungsunion. Über Diskussion und Metadiskussion, in: Frankreich-Jahrbuch 1997, hrsg. vom Deutsch-Französischen Institut u.a., Opladen 1997, S. 223 - 241.
7.
Vgl. Joachim Schild, Französische Positionen in der ersten Phase des EU-Konvents. Raum für deutsch-französische Gemeinsamkeiten? (SWP-Studie 26), Berlin, August 2002. Eine gemeinsame deutsch-französische Initiative zum Europäischen Verfassungskonvent ist allerdings am 40. Jahrestag des Elysée-Vertrages geplant.
8.
Als Blockademanöver sind z.B. Vorschläge des damaligen französischen Außenministers Hubert Védrine anlässlich der im November 2001 vorgestellten Fortschrittsberichte der EU-Kommission zur Osterweiterung zu interpretieren: Er riet, doch gleich alle 12 Beitrittskandidaten, also auch Rumänien und Bulgarien, in der ersten Runde aufzunehmen. Vgl. Pressekonferenz Védrines zur Osterweiterung der EU auf der Sitzung des Allgemeinen Rates am 19. November 2001 in Brüssel. Die deutsch-französische Initiative zur Aufnahme der Türkei vor dem Gipfel in Kopenhagen vom 12./13. Dezember 2002 berechtigt indes zu der Annahme, dass beide Länder jetzt ein gemeinsames Konzept zur EU-Erweiterung entwickeln.
9.
Tony Blair/Gerhard Schröder, Europe. The Third Way/Die Neue Mitte, London-Bonn, 8. Juni 1998.
10.
Vgl. die französisch-britische Erklärung von St. Malo am 4. Dezember 1998 (www.france.diplomatie.fr/actual/evenements/stmalo2.html).
11.
Vgl. Herbert Brücker und Christian Weise, EU-Osterweiterung. Abschottung oder regulierte Öffnung. Zu den Fristen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit, in: Wochenbericht des DIW 31/2001, Berlin 2001.
12.
Vgl. zu den französischen Reaktionen auf die Wiedervereinigung Valérie Guérin-Sendelbach, Frankreich und das vereinigte Deutschland. Interessen und Perzeptionen im Spannungsfeld, Opladen 1999.
13.
Vgl. CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Überlegungen zur Europapolitik, 1. September 1994; Vgl. zu den französischen Reaktionen Le Monde (LM) vom 18. Oktober 1994, 23. November 1994 sowie 12. Dezember 1994.
14.
1995 wurde die EU um Finnland, Österreich und Schweden erweitert.
15.
Vgl. den gemeinsamen Brief anlässlich des EU-Gipfels in Florenz im Juni 1996.
16.
Hierbei handelt es sich um die so genannte "Nürnberger Erklärung". Vgl. LM vom 12. Dezember 1996.
17.
Vgl. die Rede von Premierminister Lionel Jospin in Berlin vom 28. Mai 2001; dazu ausführlich: Beate Neuss, Die Krise als Durchbruch. Die EU zwischen Vertragsreform und Verfassungsentwurf, in: Internationale Politik, 67 (2002) 1, S. 9 - 16.
18.
Vgl. u.a. den Leitantrag "Verantwortung für Europa" auf dem SPD-Parteitag in Nürnberg vom 19. bis 22. November 2001, auszugsweise abgedruckt in: Internationale Politik, 66 (2001) 1, S. 102ff.
19.
Vgl. dazu ausführlicher Eric Aeschimann/Pascal Riché, La Guerre de sept ans. Histoire sécrète du franc fort, Paris 1996; Ulrike Guérot, Le débat sur l'UEM en Allemagne. Essai d'analyse (Groupement d'Etudes et de Recherches Notre Europe, Série Problématiques Européennes, Nr. 1), Paris April 1997.
20.
Dt.: "Maastricht tötet Arbeitsplätze". Vgl. zur Fülle der französischen Pressereaktionen ebd.
21.
Vgl. Sparpläne bei Ökonomen umstritten, in: FTD vom 1. Oktober 2002, S. 12.
22.
Vgl. Prodi: Der Stabilitätspakt ist dumm, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 18. Oktober 2002.
23.
Vgl. Martin Wolf, The eurozone should plot a faster economic course, in: Financial Times, 20. Oktober 2002
24.
Vgl. Schröder und Chirac einig gegen Zentralbank, in: FTD vom 6. Oktober 2002.
25.
Vgl. Christian Weise u.a., Die Finanzierung der Osterweiterung der EU, Baden-Baden 2002.
26.
Vereinbart wurde eine nominale Steigerung um ein Prozent pro Jahr. Liegt die tatsächliche Inflationsrate über diesem Wert, bedeutet dies eine reale Senkung der Ausgaben. Vgl. FTD vom 28. Oktober 2002. Für die neuen Beitrittsstaaten ist ein so genanntes "phasing-in" in die GAP vorgesehen: Ihnen werden im Jahre 2004 zunächst 25 % der Direktbeihilfen, 2005 dann 30 %, 2006 dann 35 % etc. ausgezahlt, bis sie im Jahr 2013 das Niveau der Altmitglieder erreichen. Zu den Details vgl. Ulrike Guérot, Annäherung in der Agrarpolitik. Trägt der deutsch-französische Kompromiss?, in: Internationale Politik, 67 (2002) 1, S. 53 - 57.
27.
Vgl. Berlin und Paris feiern sich als Sieger im Finanzpoker, in: FTD vom 28. Oktober 2002.
28.
Vgl. die Aussage des polnischen Außenministers Wlodzimierz Cimoszewicz: "Wichtiger als der Inhalt des Kompromisses ist, dass überhaupt eine Entscheidung gelungen ist." Zitiert nach: Handelsblatt vom 28. Oktober 2002, S. 7.
29.
Vgl. Christian Weise, Deutsche Debatte um den EU-Haushalt. Senkung des Nettobeitrags kein Reformersatz, Wochenbericht des DIW 40/1997, S. 730 - 737.
30.
Derzeit beträgt der EU-Haushalt etwa 100 Milliarden Euro, davon fließen ca. 48 Milliarden in die Gemeinsame Agrarpolitik.
31.
Vgl. den Verfassungsentwurf von Alain Juppé und Jacques Toubon, zu finden im Policy-Forum "Europäische Verfassung" unter www.weltpolitik.net.
32.
Vgl. Ulrike Guérot, Eine Verfassung für Europa? Neue Regeln für den alten Kontinent, in: Internationale Politik, 67 (2002) 1, S. 28 - 37.
33.
Vgl. die Gemeinsame Erklärung bei den 78. Deutsch-Französischen Konsultationen über die großen europapolitischen Prioritäten vom 23. November 2001 in Nantes, abgedruckt in: Internationale Politik, 67 (2002) 1, S. 101.
34.
Vgl. European Convention, Dokument CONV 369/02, Brüssel, 28. Oktober 2002.
35.
Vgl. Schröder backs EU presidency, in: Financial Times vom 11. Oktober 2002.
36.
Vgl. Robert Badinter, Convention sur l'avenir de l'Europe. Entretien avec Robert Badinter, in: LM vom 27. September 2002.
37.
Vgl. Hans-Gert Pöttering, Wie die EU geführt werden soll, in: FAZ vom 19. Oktober 2002. Dagegen befürworten britische Vertreter einen einzigen Präsidenten des Rates, der zugleich der Kommission vorsteht. Allerdings hat Tony Blair jüngst in einer beachtlichen Rede klargestellt, dass die EU eine starke Kommission braucht; er sprach in diesem Zusammenhang von einer möglichen "partnership" zwischen Kommission und Rat. Dies baut zumindest eine Brücke zu den Initiativen der EU-Kommission für den Verfassungskonvent, die stark föderale Tendenzen haben: Demnach würde der Kommissionspräsident vom Parlament gewählt, die Kommission wäre sowohl dem Parlament als auch dem Rat politisch verantwortlich, Mehrheitsentscheidungen würden ausgedehnt und das Europäische Parlament erhielte volle Rechte. Vgl. die Rede von Premierminister Tony Blair in der Old Library Cardiff "The Future of Europe. Strong, Effective, Democratic", gehalten am 28. November 2002.
38.
Vgl. die Rede des französischen Außenministers Dominique de Villepin zu Europa, gehalten in Marseille am 2. Dezember 2002 (www.botschaft-frankreich.de).
39.
Anmerkung der Redaktion: Im Maastrichter Vertrag werden die verschiedenen Politikbereiche drei Subsystemen - den drei Säulen oder Pfeilern - mit unterschiedlichen Graden an Verfasstheit und demokratischer Kontrolle zugewiesen. Nur die erste und älteste Säule - die EG - ist supranational verfasst. Die zweite und dritte Säule - also die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Kooperation in der Innen- und Justizpolitik - dienen lediglich einer intergouvernementalen Zusammenarbeit unter dem Dach der EU.