APUZ Dossier Bild

12.11.2004 | Von:
Andrea Gawrich

Finnland - Musterknabe in der EU?

Das neue parlamentarische Regierungssystem

Bis zum Jahr 2000 galt in Finnland die Verfassung aus dem Jahr 1919, die keinen einheitlichen Text darstellte, sondern aus verschiedenen Gesetzen mit Verfassungsrang bestand. Sie war entstanden als Kompromiss zwischen Monarchisten und Republikanern, und dementsprechend kann das daraus hervorgegangene semipräsidentielle System als Ergebnis eines Aushandlungsprozesses zwischen Kräften mit verschiedenen Ordnungsvorstellungen verstanden werden.[1]

Die neue Verfassung, die im Jahr 2000 in Kraft getreten ist, besteht aus 131 Artikeln und wird als finnisches Grundgesetz bezeichnet. Eine wichtige Kontinuität zwischen alter und neuer Verfassung liegt in dem Fehlen einer Verfassungsgerichtsbarkeit: Auch künftig liegt die Aufgabe der Kontrolle von Verfassungsmäßigkeit in den Händen des parlamentarischen Verfassungsausschusses und damit im Parlament,[2] was aus verfassungssystematischer Perspektive bedeutet, dass das Parlament quasi sich selbst kontrolliert - eine ungewöhnliche Regelung. Elemente direkter Demokratie sind nur fakultativ und konsultativ vorgesehen und haben außer beim Beitritt zur EU bislang kaum Bedeutung gehabt. So lehnt beispielsweise die derzeitige Regierung (der so genannte Staatsrat) ein Referendum über die EU-Verfassung ab.[3]

Aufgrund des Verhältniswahlsystems und des Fehlens einer Sperrklausel waren in den vergangenen Jahrzehnten durchschnittlich zehn Parteien im Parlament vertreten, es handelte sich um ein stark pluralisiertes parlamentarisches Parteiensystem. Eine seiner Besonderheiten stellt die Mitregierung von Kommunisten von den sechziger bis zu den achtziger Jahren sowie von "gewendeten" Kommunisten in den neunziger Jahren dar. In Finnland existierten traditionell Vielparteienkoalitionen. So stellten in den neunziger Jahren Konservative, Sozialdemokraten, Kommunisten und Grüne (dies erstmals in Europa) die Regierung, so dass von einer Strukturierung des Parteiensystems in "rechts" und "links" nicht in dem Maße gesprochen werden kann wie in anderen Demokratien. Hingegen haben durch die Veränderungen nach dem EU-Beitritt die "klassischen" gesellschaftlichen Konfliktlinien, an denen sich das Parteiensystem orientiert, wie "ländlich-urban" sowie "national-international", eher wieder zugenommen.[4]

Die Sozialdemokraten waren mit Ausnahme der Jahre 1991 bis 1995 seit den sechziger Jahren fast ununterbrochen in der Regierung vertreten. Die Parlamentswahl vom März 2003 ergab nahezu einen Stimmengleichstand der größeren konservativen Zentrumspartei KESK (24,7 Prozent und 55 Sitze) sowie der Sozialdemokraten SDP (24,5 Prozent und 53 Sitze). Die gemäßigte, konservative KOK erhielt 18,5 Prozent der Stimmen, die Kommunisten (Linksbund VAS) kamen auf knapp 10, die Grünen (VIHR) auf 8 und die Schwedische Volkspartei SFP auf 4,6 Prozent. Nach der Wahl bildete sich eine große Koalition von Sozialdemokraten und Konservativen unter Beteiligung der SFP, angeführt durch Ministerpräsident Matti Vanhanen (KESK). Damit scheint sich das Ende der Phase der Regenbogenkoalitionen sowie der Trend einer zunehmenden Schwächung der Sozialdemokraten abzuzeichnen.[5]

Finnland verfügt nach wie vor über ein Einkammerparlament, die Eduskunta, das - verfassungsmäßig festgelegt - aus 200 Abgeordneten besteht.[6] Im Zuge der Verfassungsreform sind die Rechte des Parlaments gestärkt worden. Es verfügt über neue Kompetenzen in der Außenpolitik: Die Regierung hat das Parlament in EU-Fragen unverzüglich zu informieren, zudem müssen internationale Verträge durch die Eduskunta gebilligt werden. Als wichtigste EU-relevante Institution innerhalb des Parlaments gilt der so genannte Große Ausschuss. Laut Verfassung hat die Regierung bereits im Vorfeld der Tagungen des Europäischen Rates eine Informationspflicht gegenüber dem Ausschuss bzw. dem Parlament insgesamt. Der Große Ausschuss kann der Regierung Handlungsanleitungen auf den Weg geben, und diese muss im Anschluss an die Europäischen Gipfel vor dem Ausschuss Rechenschaft ablegen. Diese Einbeziehung des Parlaments in EU-Fragen gilt aufgrund der engen Kommunikationsmechanismen als positives europäisches Beispiel.[7]

Finnland wird häufig als konsensorientierte, korporatistische Verhandlungsdemokratie bezeichnet. Begründet wird dies zum einen mit den Vielparteienkoalitionen, zum anderen mit der engen Einbindung von Interessengruppen in den politischen Prozess. Der Zusammenbruch der Sowjetunion und der Beitritt Finnlands zur EU haben allerdings dazu geführt, dass das Konsensprinzip tendenziell zugunsten des mehrheitsorientierten Effektivitätsprinzips verdrängt wurde. Damit einher geht der sukzessive Verfassungswandel: Symptomatischdafür ist die Abschaffung der parlamentarischen Ein-Drittel-Sperrminorität im Gesetzgebungsprozess. Dennoch gibt es nach wie vor starke Anzeichen für verhandlungsdemokratische Elemente, so beispielsweise durch die "Koalitionselastizität" der drei großen Parteien KESK, KOK und SDP.[8]

Hinsichtlich der Interessengruppen galt Finnland noch in den siebziger Jahren als "gelobtes Land" der Vereinstätigkeit, jedoch liegt das Niveau gesellschaftlicher Aktivitäten in anderen skandinavischen Staaten inzwischen höher. Der Beginn des finnischen Korporatismus findet sich in den sechziger Jahren, als Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter sowie die Regierung in einer "Konzertierten Aktion" die Einkommenspolitik stabilisierten. Im Zuge der Wirtschaftskrise, die sich bereits in den achtziger Jahren andeutete, sowie von EU-Integration und Globalisierung kam es auch in Finnland zu Tendenzen der Dezentralisierung und Flexibilisierung in der Arbeitsmarktpolitik. Dennoch führte gerade die Schwächung des Wohlfahrtsstaates zu neokorporatistischem staatlichen Agieren, also zur verstärkten Übertragung von Wohlfahrtsaufgaben auf den dritten Sektor. Insgesamt ist die Einbindung von Interessengruppen in den politischen Prozess vergleichsweise umfassend, beispielsweise durch die Teilnahme von Verbänden an parlamentarischen Anhörungen. Viele Interessenorganisationen sind ohnehin parteipolitisch orientiert.[9]

Der Systemtyp des semipräsidentiellen Regierungssystems, der von Maurice Duverger in den siebziger Jahren vor allem für das politische System Frankreichs entwickelt worden war, zeichnet sich durch folgende Merkmale aus: Zum einen werden mit dem Parlament und dem Präsidenten zwei zentrale Regierungsinstitutionen direkt gewählt und verfügen über eine eigene, direkte Legitimation. Zum zweiten ist die Exekutive "bipolar", die eigentliche Regierungsgewalt liegt bei der Regierung, doch verfügt der Präsident als Staatsoberhaupt über relevante exekutive Teilkompetenzen. Die Regierung ist in semipräsidentiellen Systemen dem Parlament verantwortlich und steht damit dem Präsidenten gegenüber. Da sie gemeinhin aus der parlamentarischen Mehrheit hervorgeht, kann sich die politische Situation der so genannten Kohabitation entwickeln, d.h., Präsident und Regierung können unterschiedlichen politischen Lagern entstammen.

In der politikwissenschaftlichen Debatte steht dem Konzept des semipräsidentiellen Systems ein Ansatz gegenüber, der lediglich zwischen präsidentiellen und parlamentarischen Systemen unterscheidet. Das ältere finnische Regierungssystem wäre demnach eine parlamentarische Regierungsform mit Präsidialdominanz (etwa im Unterschied zur Kanzlerdemokratie der Bundesrepublik).[10] Laut Verfassungstext stellte der Präsident sogar die oberste vollziehende Gewalt dar, obwohl er sich die Exekutive mit der Regierung teilte. In der Praxis schwankte die Nutzung der präsidentiellen Kompetenzen jedoch sehr stark. Als eine Art finnische domaine reservée hatte der Präsident die Leitung der Außenpolitik inne. Dies entsprach der politischen Nervosität während des Kalten Krieges, in der eine starke Leitung der Außenpolitik weitgehend als hilfreich angesehen wurde und Konsens war. Selbst unter der Amtszeit Präsident Urho Kekkonens (1956 - 1981) galt es jedoch als weniger präsidial orientiert als das französische System. Bis in die achtziger Jahre hinein war die Koppelung der Regierungsamtszeit an die des Präsidenten üblich, was ein weiteres Zeichen für die präsidiale Rolle im alten finnischen Regierungssystem darstellt, da die Legitimität der Regierung nicht nur auf den Parlamentswahlen, sondern auch auf der Amtszeit des Präsidenten beruhte. Damit war die Gefahr einer Kohabitation gebannt. Weil bis zur Abschaffung des Semipräsidentialismus die sozialdemokratische Ausrichtung der Präsidenten gleichermaßen in den Regierungskoalitionen (mit Ausnahme der Jahre 1991 bis 1995) vertreten war, spielte die Kohabitation in der Verfassungspraxis ohnehin keine Rolle.[11]

Eine entscheidende Frage bei der Betrachtung der Präsidialkompetenzen ist seine Rolle bei der Regierungsbildung bzw. -ablösung: Konnte der Präsident die Regierung vor der Verfassungsreform ohne parlamentarische Wahl berufen und dabei im Extremfall an den Mehrheiten vorbei agieren, so hat er nun kein Mitspracherecht mehr, denn er ernennt lediglich den vom Parlament gewählten Ministerpräsidenten sowie dessen Minister. Auch eine Entlassung der Regierung ist nur noch auf deren Bitte sowie durch parlamentarischen Vertrauensentzug möglich.[12]

Die Kompetenzen und die Legitimation der zentralen Regierungsinstitutionen haben sich im Zuge der Verfassungsreform verschoben: Bis 1994 wurde der Präsident nicht unmittelbar, sondern durch ein 301-köpfiges (durch die Bevölkerung direkt gewähltes) Elektorengremium gewählt. Dennoch ließ sich, wie in den USA, von einer dem Prinzip nach direkten Legitimation des Präsidenten sprechen. Heute findet eine Direktwahl nach dem absoluten Mehrheitswahlprinzip im ersten Wahlgang bzw. der relativen Mehrheit im zweiten Stichwahlgang statt. Die bisherigen Präsidenten haben ihre Rolle sehr unterschiedlich ausgefüllt. Maßgeblich geprägt wurde das Amt durch Urho Kekkonen, der als Vertreter der konservativen Agrarunion (heute KESK) seine Kompetenzen stark nutzte. Durch den Wechsel zum sozialdemokratischen Präsidenten Mauno Koivisto (1982 - 1994) kam es zu einer Stärkung von Parlament und Regierung, die durch Martti Ahtisaari (1994 - 2000) fortgesetzt wurde, der auch die Verfassungsreform vorantrieb.[13]

Insgesamt sind drei Epochen des finnischen Semi-Präsidentialismus zu beobachten: Phase I lässt sich vom Beginn der finnischen Unabhängigkeit 1919 bis 1946 bemessen und als eher parlamentarisch geprägte Verfassungswirklichkeit charakterisieren. Phase II von 1946 bis 1982 kann als die Hochphase des Semi-Präsidentialismus bezeichnet werden (unter Paasikivi und Kekkonen), in der angesichts der außenpolitischen Herausforderungen ein starkes Präsidentenamt allgemein erwünscht war. In Phase III (ab 1982) zeigte sich ein gemäßigter Semi-Präsidentialismus, bis zu seiner Abschaffung im Jahr 2000. Der Beginn der neuen Verfassung fiel zusammen mit der Amtszeit der sozialdemokratischen Präsidentin Tarja Halonen, die sich jedoch nicht unbedingt auf repräsentative Funktionen zu beschränken scheint.[14]

Neben dem Recht, Verordnungen zu erlassen (das heute nur noch der Regierung zusteht), stand dem Präsidenten früher ein starkes Vetorecht zu. Heute besitzt der Präsident noch ein schwaches suspensives (aufschiebendes) Veto, was einem parlamentarischen Regierungssystem eher entspricht.[15] Der Machtabbau des Präsidenten markiert das Ende eines Prozesses, der mehr als ein Jahrzehnt andauerte. Dennoch wird der Präsident nach wie vor als Bestandteil der Exekutivmacht angesehen (Art. 3: "Die Regierungsgewalt wird vom Präsidenten der Republik und dem Staatsrat ausgeübt"). Der präsidiale Kompetenzverlust zeigt sich in der Außenpolitik. Gemäß Artikel 93 wird diese nun vom "Präsidenten der Republik im Zusammenwirken mit dem Staatsrat geleitet", der Präsident verfügt nach wie vor über ein Mitspracherecht. Somit sind in diesem Politikfeld bis heute kohabitationsartige Situationen möglich, derzeit jedoch nicht zu befürchten, da die Sozialdemokraten sowohl die Präsidentin stellen als auch an der Regierung beteiligt sind.

Auf die EU bezogene Kompetenzen wurden vor allem dem Staatsrat und dem Parlament zugesprochen. Der EU-Beitritt war einer der Auslöser für die Verfassungsreform, da umstritten war, ob der Präsident oder der Ministerpräsident Finnland beim Europäischen Rat vertreten soll. Präsident Ahtisaari lehnte einen Verzicht auf die Teilnahme ab, so dass nicht selten beide Finnland vertraten (was auch für Frankreich zutrifft). Präsidentin Tarja Halonen führt diese Praxis fort, was nicht unproblematisch ist, da sie Außenpolitik betreibt, ohne einer parlamentarischen Verantwortlichkeit zu unterliegen. Zudem kommt es weiterhin zu Staatsratssitzungen unter der Leitung der Präsidentin, in denen jedoch keine Regierungsentscheidungen gefällt werden. Halonen verfügt über enormen Rückhalt in der Bevölkerung: Umfragen vom August 2004 zeigten, dass 59 Prozent der Wahlberechtigten ihr erneut ihre Stimme geben würden. Insgesamt zeigen sich nach wie vor Elemente einer bipolaren Exekutive.[16] Angesichts der Direktwahl des Präsidenten und aufgrund präsidialer Restkompetenzen in der Außenpolitik sowie einer gewissen Einmischungsmöglichkeit in die Regierungspolitik kann Finnland heute allenfalls als "Dreiviertelparlamentarismus" gelten.[17]


Fußnoten

1.
Vgl. Heikki Paloheimo, The Rising Power of the Prime Minister in Finland, in: Scandinavian Political Science Studies, 26 (2003) 3, S. 219 - 243, hier: S. 222.
2.
Vgl. Florian Lütticken/Florian Pfeil, Finnlands neue Verfassung: Abschied vom semi-präsidentiellen System, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 34 (2003) 2, S. 296 - 310, hier: S. 299 ff; Burkhard Auffermann, Das politische System Finnlands, in: Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, Opladen 20033, S. 187 - 223, hier: S. 189ff.
3.
Vgl. Helsingin Sanomat, English version, 17.8. 2004 (www.helsinginsanomat.fi).
4.
Vgl. B. Auffermann (Anm. 2), S. 207f.; Tapio Raunio/Matti Wiberg, Building Elite Consensus: Parliamentary Accountability in Finland, in: Torbjörn Bergman/Erik Damgaard, Delegation and accountability in European integration: the Nordic parliamentary democracies and the European Union, London 2000, S. 59 - 80, hier: S. 61.
5.
Vgl. die Tabelle in B. Auffermann (Anm. 2), S. 202; Wolf D. Gruner, Nordeuropa und das Baltikum, in: ders./Wichard Woyke, Europa-Lexikon, München 2004, S. 77 - 139, hier: S. 99; David Arter, From the "Rainbow Coalition" Back Down to "Red Earth"? The 2003 Finnish General Election, in: West European Politics, 26 (2003) 3, S. 153 - 162.
6.
Grundgesetz Finnlands, erlassen am 11.6. 1999, offizielle Übersetzung des finnischen Justizministeriums (www.om.fi/74.htm).
7.
Vgl. T. Raunio/M. Wiberg (Anm. 4), S. 67f.; Tapio Raunio, The Parliament of Finland: A Model Case for Effective Scrutinity?, in: Andreas Maurer/Wolfgang Wessels (Hrsg.), National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, Baden-Baden 2001, S. 173 - 198, hier: S. 197.
8.
Vgl. Thomas König/Thomas Bräuninger, Finnland auf dem Weg zum Mehrheitssystem? Eine vergleichende Analyse der politischen Willensbildung vor und nach den finnischen Verfassungsreformen der 90er Jahre, in: Politische Vierteljahresschrift, 40 (1999) 1, S. 40 - 64, hier: S. 42f., sowie H. Paloheimo (Anm. 1), S. 227.
9.
Vgl. Pertti Lappalainen/Martti Siisiainen, Finnland. Freiweillige Vereinigungen in der Gesellschaft und Gewerkschaften im politischen System, in: Werner Reutter/Peter Rütters (Hrsg.), Verbände und Verbandssysteme in Westeuropa, Opladen 2001, S. 103 - 123, hier: S. 106f. und 116ff., zudem B. Auffermann (Anm. 2), S. 212f.
10.
Vgl. Maurice Duverger, A New Political System Model: Semi-presidential Government, in: European Journal of Political Research, 8 (1980), S. 165 - 187, sowie Winfried Steffani, Zur Unterscheidung parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 14 (1983) 3, S. 390 - 401.
11.
Vgl. B. Auffermann (Anm. 2), S. 190ff.; H. Paloheimo (Anm. 1), S. 220.
12.
Vgl. ebd., S. 226f, F. Lütticken/F. Pfeil (Anm. 2), S. 305ff.
13.
Vgl. B. Auffermann (Anm. 2), S. 193f.
14.
Vgl. F. Lütticken/F. Pfeil (Anm. 2), S. 308; H. Paloheimo (Anm. 1), S. 224; M. Duverger (Anm. 10).
15.
Vgl. F. Lütticken/F. Pfeil (Anm. 2), S. 301 ff; H. Paloheimo (Anm. 1), S. 224f; T. König/T. Bräuninger (Anm. 8), S. 45.
16.
Vgl. T. Raunio/M. Wiberg (Anm. 4), S. 74; B. Auffermann (Anm. 2), S. 198ff.; H. Paloheimo (Anm. 1), S. 225, zudem Helsingin Sanomat, English version, 14.8. 2004.
17.
So die These von Antero Jyränki, zit. nach F. Lütticken/F. Pfeil (Anm. 2), S. 309.