Einleitung
Der internationale Terrorismus - eine globale, vielleicht sogar epochale Herausforderung - bedroht unsere Zivilisation. Die Terrorangriffe vom 11. September 2001 und die zahlreichen Anschläge danach mit einer Vielzahl von Toten und Verletzten überall in der Welt verstärken die Furcht vieler, unvermittelt und unvorbereitet Opfer von Terrorakten zu werden. Sicherheitsanalysen kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass in Zukunft mit weiteren barbarischen terroristischen Angriffen zu rechnen ist.
Die Dimension der terroristischen Bedrohung ist neu. Die trotz der militärischen Überlegenheit bestehende Verletzlichkeit freiheitlicher Staaten und die Schutzlosigkeit ihrer Bürger werden offenbar. Die militärische Abschreckung versagt, da es sich nicht um Angriffe selbständiger Völkerrechtssubjekte, sondern um vernetzte Tätergruppen oder Einzeltäter aus unterschiedlichen Herkunftsländern handelt.
Im Zielspektrum islamistischer Terroristen stehen vor allem die USA, Großbritannien und Israel sowie deren Einrichtungen im Ausland. Das militärische Engagement Deutschlands bei der Bekämpfung des Terrorismus hat die Anschlagsgefahr auch in Deutschland erhöht.
Neue Abwehrstrategien
Es war die amerikanische Regierung, die als erste von der Notwendigkeit sprach, neue Abwehrstrategien zu entwickeln. So sagte Präsident George W. Bush wenige Tage nach dem 11. September 2001: "Wir wissen heute, dass Tausende von ausgebildeten Mördern Angriffe gegen uns planen, und dieses schreckliche Wissen verlangt von uns ein anderes Vorgehen." Vor der Militärakademie in West Point wies er darauf hin, dass (militärische) Abschreckung nicht genüge, weil die Drohung mit massiver Vergeltung Terroristen ohne Land und Volk nicht von ihrem Tun abhalte. Prävention bedeute, dass Amerika eingreifen müsse, bevor der Feind angreife; defensive intervention ist Ausdruck dieser neuen nationalen Sicherheitsstrategie. Es ist davon auszugehen, dass die USA künftig das Recht auf Selbstverteidigung in einer Weise zur Anwendung bringen, dass der vorbeugende Schutz des eigenen Staates mit erfasst wird. Daraus folgt, dass eine militärische Intervention wie im ersten Golfkrieg nicht erst bei der Entfaltung äußerer Aggression erfolgt, sondern bereits bei deren Vorbereitung einsetzt.
Reformkonzepte der USA
Die neue amerikanische Verteidigungsstrategie dokumentiert das 2003 errichtete und mit Kabinettsrang versehene Department of Homeland Security. Das Ministerium ist eine für die amerikanische Staatsverfassung außergewöhnliche Neuschöpfung, die an die Kompetenzen von Innenministerien in föderal organisierten Ländern Europas erinnert. Es fasst den Kampf gegen den internationalen Terrorismus in einer Behörde zusammen.
Neben den von der Administration eingeleiteten Reformen sind im Schlussbericht der Unabhängigen Parlamentskommission zur Untersuchung der Terroranschläge vom 11. September, "The 9/11 Commission Report" vom 22. Juli 2004, nicht nur schwere Versäumnisse und systemimmanente Unzulänglichkeiten bei Geheimdiensten, der Polizei und Ministerien festgestellt, sondern auch weit reichende Reformen gefordert worden
Der Ausschuss empfiehlt, "im Krieg gegen den Terrorismus" die Position eines Direktors für Nationale Aufklärung (National Intelligence Director) mit Kabinettrang zu schaffen und dem Amt ein Nationales Zentrum für Terrorismusabwehr (National Counterterrorism Center) zuzuordnen. Auf diese Weise sollen das geheimdienstliche Wissen auf dem Gebiet der Terrorismusbekämpfung und die Operativmaßnahmen in einer Institution zusammengefasst werden. Dem Direktor für Nationale Aufklärung soll nicht nur die Aufsicht über CIA und NSA sowie die 13 anderen (vor allem militärischen) Nachrichtendienste übertragen werden, sondern auch - und das wäre die entscheidende Neuerung - die Kontrolle über das Gesamtbudget aller Nachrichtendienste mit ca. 40 Mrd. Dollar pro Jahr.
Dem republikanischen Vorsitzenden des Senatsausschusses für Geheimdienstfragen, Pat Roberts, gehen die vom Untersuchungsausschuss vorgeschlagenen Reorganisationsmaßnahmen noch nicht weit genug. Er will die Sicherheitsarchitektur grundlegend verändern und greift unmittelbar in die Besitzstände des Verteidigungs-, Heimatschutz- und Justizministeriums, der CIA und des FBI ein. Senator Roberts schlägt vor, in der Funktion eines Direktors für Nationale Aufklärung die wichtigsten nachrichtendienstlichen Aufgaben zentral zu bündeln. Außerdem soll er die Personal- und Budgethoheit über die Nachrichtendienste erhalten. Zusätzlich will Roberts die drei wichtigsten Abteilungen der CIA - Beschaffung und Auswertung/Analyse von nachrichtendienstlichen Informationen, verdeckte Ermittlungen sowie Technische Entwicklung und Forschung - als selbständige Organisationseinheiten jeweils unter Leitung eines Stellvertreters des Direktors für Nationale Aufklärung einrichten. Damit würde das Pentagon seinen Einfluss auf die zentrale Informationssammlung durch CIA, NSA und die Satellitenaufklärung, das Department of Justice den auf die Terrorismusabwehr einschließlich der nachrichtendienstlichen Hauptabteilung des FBI verlieren. Die CIA wäre zerschlagen und ein neuer Geheimdienst entstanden, der jeder Diktatur gut zu Gesicht stünde. Der Direktor für Nationale Aufklärung der USA wäre der nach dem Präsidenten wohl mächtigste Mensch der westlichen Welt.
Schon die (gemäßigten) Empfehlungen des Parlamentsausschusses sind nicht ohne weiteres mit den von der Regierung nach dem 11. September 2001 umgesetzten Reformen kompatibel. So ist offen, wie die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten zwischen einem mit Kabinettrang versehenen Direktor für Nationale Aufklärung und dem 2003 geschaffenen Heimatschutzministerium sinnvoll aufgeteilt werden können. Die Errichtung des Department of Homeland Security wurde von Bush als die bedeutsamste Organisationsänderung seit 50 Jahren - seinerzeit wurde der Nationale Sicherheitsrat geschaffen - bezeichnet.
Die Vorstellungen von Senator Roberts verändern die amerikanische Sicherheitslandschaft. Beiden Reformmodellen ist eines gemeinsam: Sie belegen ein tiefes Unbehagen gegenüber dem bisherigen Sicherheitsapparat, von dem die erhoffte Stärkung der präventiven Terrorismusabwehr offenbar nicht erwartet wird. Eine verlässliche Einschätzung der Reformmodelle, die vermutlich nicht die letzten Vorschläge sein werden, ist nur schwer möglich. Wichtig ist jedoch für die sehr verhaltene Strukturdiskussion in Deutschland, dass das durch den Terror bisher am stärksten betroffene Land die Unzulänglichkeit des aus der bipolaren Weltordnung der Nachkriegszeit entstandenen Sicherheitsapparats erkannt hat und tief greifende Veränderungen für unverzichtbar hält.
Reformkonzepte Deutschlands
Die Überlegungen zu weit reichenden Reorganisationsprozessen in der Sicherheitsarchitektur der USA führten in Deutschland bisher nicht zu vergleichbar tief greifenden Erneuerungen, obwohl auch die Bundesregierung den Terrorismus als epochale Herausforderung bezeichnet und in zwei umfangreichen Gesetzespaketen die Befugnisse der Sicherheitsbehörden erweitert hat.
Für Deutschland bedeutsam ist, dass die amerikanische Regierung mit der Errichtung des Heimatschutzministeriums originäre Kompetenzen für die zivile Sicherheitsvorsorge (Katastrophenschutz, Zivilschutz einschließlich Abwehr von Anschlägen mit ABC-Waffen) gebündelt und die dafür notwendigen Führungs- und Entscheidungsstrukturen geschaffen hat. In Deutschland hingegen fehlte es bei zivilen Großschadenslagen - die über regionale Naturkatastrophen und konventionelle Unglücksfälle hinausgehen, für welche die Länder und Kommunen zuständig sind - bis zum vergangenen Jahr an einem gesamtstaatlichen Krisenmanagement.
Mit der 2003 von den Innenministern des Bundes und der Länder verabschiedeten Konzeption "Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung" wurde begonnen, die Defizite aufzuarbeiten. Mit der Errichtung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) zum 1. Mai 2004 wurde eine wichtige Koordinierungsstelle geschaffen. Das BBK besitzt jedoch keine operativen Kompetenzen. Die Innenminister haben im Juli 2004 erneut betont, dass angesichts der verschärften Sicherheitslage nach den Terroranschlägen von Madrid am 11. März 2004 der Bevölkerungsschutz weiter entwickelt werden müsse. Es gelte vor allem, die Planung für Maßnahmen bei einem Massenanfall von Verletzten voranzutreiben.
Schwachstellenanalyse
Die folgende Analyse greift nicht nur die in Rechtsstaaten durch Organisations- und Gesetzesentscheidungen gewollten, systemimmanenten Sollbruchstellen auf, die zugunsten individueller Freiheitsrechte zwangsläufig informationelle und kooperative Defizite im Sicherheitsbereich nach sich ziehen. Sie weist auch auf allgemeine Fehlerquellen und Wissensmängel in der Beschaffung, Auswertung und Übermittlung von Informationen hin, welche die Effizienz präventiver Schutzmaßnahmen erheblich beeinträchtigen können.
Der internationale (islamistische) Terrorismus gefährdet die innere und äußere Sicherheit gleichermaßen. Der Schutz der äußeren Sicherheit und die Verteidigungsbereitschaft sind auf Angriffe selbständiger Völkerrechtssubjekte ausgerichtet. Nach bisherigen Erkenntnissen handelten die Täter der Anschläge vom 11. September 2001 nicht im Auftrag eines Staates und sind außerdem verschiedenen Nationalitäten arabischer Länder zuzuordnen.
Den Sicherheitsbehörden der westlichen Staaten sind weder die Identität noch die Anzahl, weder die Herkunft noch der gegenwärtige Aufenthalt von Tausenden islamistischer Terroristen bekannt. Der Schutz der inneren Sicherheit durch präventive Maßnahmen wird durch das mangelhafte Wissen über mögliche Täter erheblich erschwert
.
Den westlichen Staaten fehlt es an Erfahrung und Experten in der Bekämpfung international operierender islamistischer Terroristen, die nicht nur in ihren Herkunftsländern, sondern auch im Operationsgebiet selbst und in den mit ihrem Gastland befreundeten Staaten "Stützpunkte" unterhalten. Die hohe Zahl von Landsleuten ihres Herkunftslandes erleichtert zudem die konspirative Vorgehensweise von Terroristen im westlichen Operationsgebiet.
Die bisherige Ausländerpolitik Deutschlands war auch aus historischen Gründen nur ansatzweise auf Integration hier lebender Ausländer und auf die Abwehr extremistischer bzw. terroristischer Gefahren ausgerichtet.
Sie sind teilweise bereits in den Errichtungsgesetzen der Institutionen angelegt - mithin von einer breiten parlamentarischen Mehrheit gewollt (z.B. das organisatorische Trennungsgebot von Polizei- und Nachrichtendiensten
). Sie können durch die Arbeitsweise der Staatsschutzbehörden und Nachrichtendienste veranlasst sein (Schutz geheimer Quellen auch vor einem Zugriff der Strafverfolgungsbehörden).
Nicht zuletzt sind sie durch die - auch als Machtkontrolle gewollte - föderale Struktur von polizeilichem Staatsschutz und Nachrichtendiensten verursacht, die a priori eine homogene Sicherheitsarchitektur erschwert.
Die Erfahrung zeigt, dass die Informationsdefizite primär bei der Speicherung (und Speicherdauer) personenbezogener Informationen, der Zugriffsmöglichkeit anderer Sicherheitsbehörden auf diese Informationen und bei unzureichender Informationsübermittlung innerhalb derselben und zwischen den Sicherheitsinstitutionen entstehen.
Unausweichliche Folgen sind vertikale und horizontale Übermittlungsdefizite, Auswertungsfehler, unvollständige oder fehlerhafte Lagebilder, ungenügende Prävention und schließlich der Verlust von (polizeilichen) Ermittlungsansätzen.
Die weltweit einmalige örtliche und sachliche Zersplitterung von Staatsschutz- und Verfassungsschutzaufgaben in Deutschland hat zur Folge, dass in keiner der Behörden ein Gesamtbild entsteht und Detailinformationen in ihrer Bedeutung nicht erkannt werden. Vielfach werden solche Informationen nicht gespeichert. Sie werden als "Prüffälle" nicht in Verbunddateien, Online-Verbindungen zu anderen Sicherheitsbehörden, eingestellt. Damit sind sie für die Ermittlungen anderer Stellen nicht existent. Es ist denkbar, dass mehrere Verfassungsschutzbehörden Hinweise auf bestimmte islamistische Terroristen bearbeiten, sie als bloße Verdachtsfälle behandeln, einander nicht unterrichten und daher keine Seite die Gefahr erkennt.
Mehr oder weniger ausgeprägt gibt es bei allen Sicherheitsbehörden systemimmanente Schwachstellen, ja Sollbruchstellen in der informationellen Zusammenarbeit:
Diese Sollbruchstellen gelten für die Zusammenarbeit föderal gegliederter Sicherheitsbehörden (z.B. BKA und Landeskriminalämter; Verfassungsschutz von Bund und Ländern), für die Zusammenarbeit verschiedenartiger nationaler Behörden (z.B. polizeilicher Staatsschutz und Nachrichtendienste) sowie für die internationale Zusammenarbeit der Staatsschutzbehörden und Nachrichtendienste mit ausländischen Partnern. Das Geheimnis erfolgreicher präventiver Staatsschutzarbeit liegt jedoch darin, eine Vielzahl von Einzelinformationen, die in verschiedenen Behörden vorhanden sind, an einer Stelle zu bündeln, zu vergleichen, zusammenzusetzen und auszuwerten. Erst das Zusammentragen von Mosaiksteinen ergibt ein verlässliches Lagebild, eröffnet Ermittlungs- und Fahndungsansätze und verbessert nachhaltig die Prävention.
Der Bundesregierung sind diese Sollbruchstellen bekannt. Die Einrichtung eines so genannten Informationboards und die Bildung gemeinsamer Lagezentren von Polizei und Nachrichtendiensten
Neben der polizeilichen Gefahrenabwehr gibt es den Zivil- und Katastrophenschutz, der die Bevölkerung vor (Natur-)Katastrophen, konventionellen Unglücken (z.B. Gasexplosionen) sowie vor Gefahren schützen soll, die von militärischen Konflikten und terroristischen Anschlägen ausgehen. In Deutschland teilen sich Bund, Länder und Kommunen diese Zuständigkeit; denn es gilt die tradierte Zweiteilung in Katastrophen- und Zivilschutzvorsorge (Art. 73 Nr. 1 GG). In dem Wissen, dass die vertikal gegliederte, zivile Gefahrenabwehr ein vorrangig auf Ehrenamtlichkeit und Freiwilligkeit beruhendes Sicherheitssystem ist, hat der Bund sehr frühzeitig Kommunen und Länder unterstützt. Das gilt für die Finanzierung des Erweiterten Katastrophenschutzes, für die Einrichtung des Technischen Hilfswerks und den Einsatz der Bundeswehr im Wege der Amtshilfe nach Art. 35 GG in Fällen außergewöhnlicher überregionaler Katastrophen (mit nationalem Bedrohungspotenzial). Es ist offenkundig, dass weder die Zivilschutz- noch die Katastrophenschutzvorsorge gegenwärtig in der Lage sind, angemessen auf terroristische Anschläge wie die vom 11. September 2001 in den USA zu reagieren.
Klärungsbedürftig ist auch, ob und inwieweit die Bundeswehr außerhalb des (festgestellten) Verteidigungsfalls und über die verfassungsrechtlich geregelte Amtshilfe des Artikels 35 GG hinaus zum Schutz der inneren Sicherheit eingesetzt werden kann; beispielsweise zur Überwachung und Sicherung des Luftraumes, zum Schutz ziviler Objekte, bei terroristischen Angriffen vom Wasser aus. Die Aussage des Bundesinnenministers, die Bundeswehr sei für die Erfüllung polizeilicher Aufgaben "weder ausgebildet noch ausgerüstet", ist richtig, aber greift zu kurz.
Doch den Streitkräften wird man im Rahmen von Unterstützungsleistungen zugunsten von Polizei und Feuerwehr bei einer Naturkatastrophe oder einem schweren Unglücksfall nicht die notwendigen Zwangs- und Eingriffsbefugnisse zu ihrer eigenen Sicherung und zur Gewährleistung ihres Auftrags versagen können, soweit die Polizei dazu nicht in der Lage ist. Insoweit sind die notwendigen Zwangs- und Eingriffsbefugnisse Mittel zur Eigensicherung oder zur Gewährleistung des Unterstützungsauftrages und somit nur Mittel zum Zweck. Bei dem Abschuss eines gekaperten Flugzeuges ist der Eingriff jedoch mehr als das. Er muss legitimiert und rechtlich zulässig sein. Dies kann weder durch den Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG noch durch den Sinn und Zweck der Vorschrift sowie ihrer Entstehungsgeschichte und ihrer bisherigen Auslegung und Handhabung als in einer Weise gesichert angesehen werden, dass sie als ausreichende Rechtsgrundlage in Betracht kommen kann. Die Bundesregierung hat diese Regelungslücke durch ein Luftsicherheitsgesetz zu schließen versucht.
Lösungsmöglichkeiten
Bund und Länder sind bemüht, den Schutz der Bevölkerung nachhaltig zu verbessern. Auf die beiden Terrorismusbekämpfungsgesetze des Bundes vom Dezember 2001 bzw. Januar 2002 und die Anschlussgesetze der Länder wurde bereits hingewiesen. Es bestehen jedoch begründete Zweifel, ob der vom internationalen Terrorismus ausgehenden globalen asymmetrischen Bedrohung, die auf Mord und Totschlag an einer möglichst großen Zahl unbeteiligter Menschen gerichtet ist und die vor dem Einsatz von Massenvernichtungswaffen offenbar nicht zurückschreckt, durch eine bloße Intensivierung herkömmlicher Abwehrmaßnahmen Erfolg versprechend begegnet werden kann. Angesichts eines Terrorismus neuen Typs werden auch für Deutschland - ähnlich wie in den USA - neue unkonventionelle, kooperative Sicherheitsstrategien verlangt.
Dieser Auffassung scheint auch der Bundesinnenminister zuzuneigen, denn er hat die Bundesjustizministerin gebeten, in die laufenden Verhandlungen der Föderalismuskommission eine Reihe von Vorschlägen einzubringen, die auf eine unmittelbare Stärkung der zentralen Sicherheitsbehörden des Bundes (BfV, BKA) zu Lasten der Länderbehörden zielen.
BKA und BfV sind die Zentralstellen des Bundes in Angelegenheiten des Staats- und Verfassungsschutzes; die Effektivität föderal organisierter Sicherheitsbehörden hängt maßgeblich von der Leistungsfähigkeit der (koordinierenden) Zentralstellen ab. Folgerichtig ist die Forderung erhoben worden, die Landesbehörden mit den Bundeszentralstellen zusammenzufassen und dem Bund die Kompetenz für Angelegenheiten der Kriminalpolizei bzw. des Verfassungsschutzes zu übertragen.
Wenngleich auf absehbare Zeit nicht zu erwarten ist, dass die Länder ihre ablehnende Haltung zur Stärkung der Zentralstellenkompetenz aufgeben, dürfen die strukturellen Informationsdefizite in der Sicherheitsarchitektur nicht hingenommen werden. Eine Konzentration kriminalpolizeilicher Aufgaben, vor allem aber der Aufgabe "Verfassungsschutz" ist mittelfristig unumgänglich. Das gilt vor allem für den Teil der Verfassungsschutzbehörden, deren personelle und sächliche Ausstattung so Not leidend ist, dass sie ihre gesetzlichen Aufgaben nur unzureichend wahrnehmen können. Übergangsweise sind unter Wahrung der föderalen Struktur Zwischenlösungen umzusetzen. So könnten die 16 Landesbehörden für Verfassungsschutz im Wege von Staatsverträgen der beteiligten Länder zu sechs oder sieben gleich starken Ämtern zusammengefasst werden. Die parlamentarische Kontrolle und die Fachaufsicht oblägen dem im Staatsvertrag bestimmten federführenden Land. Darüber hinaus ist es erforderlich, die Zuständigkeit und Verantwortlichkeit der Zentralstellen des Bundes zügig zu stärken. Dies kann dadurch geschehen, dass dem BfV und dem BKA im Einzelfall das früher vorhandene administrative Weisungsrecht gegenüber den nach dem BfV-Gesetz bzw. dem BKA-Gesetz zur Zusammenarbeit verpflichteten Landesbehörden wieder eingeräumt wird.
Es ist nicht akzeptabel, dass dem BKA keine präventiv-polizeilichen Befugnisse eingeräumt sind. Die neuen Bedrohungsszenarien verlangen nach einer über die Zentralstellenfunktion hinausgehenden Verantwortung des BKA; zumindest sollte dem Amt unverzüglich die seit langem geforderte Initiativermittlungskompetenz eingeräumt werden. Darüber hinaus gibt es die Überlegung, die operativ tätigen Organisationseinheiten von Zoll und Bundesgrenzschutz mit den Ermittlungseinheiten des BKA zusammenzuführen. Wegen der grundverschiedenen Aufgabenstellung und der speziellen Fachkenntnisse der Mitarbeiter würde ein Zusammenschluss aber weder einen Sicherheitsgewinn noch Synergieeffekte erwarten lassen.
Dem global agierenden terroristischen Netzwerk ist mit einem intensiven nationalen und internationalen Informationsaustausch der Sicherheitsbehörden zu begegnen. Eine solche Kooperation ist funktionstüchtig, wenn die Informationen elektronisch erfasst und zumindest national im Datenverbund online zugänglich sind oder wenn eine gemeinsame Datenbank eingerichtet wird. Das gilt vor allem für die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden in Deutschland.
Nach heutiger Rechtslage sind alle (bereichsspezifischen) Befugnisvorschriften zur Übermittlung personenbezogener Informationen lediglich Ermessens- und keine Mussvorschriften. Unzulässig wäre derzeit die Errichtung einer gemeinsamen Datei "internationaler/islamistischer Terrorismus" der Sicherheitsbehörden des Bundes und/oder der Länder, in welche die Behörden personenbezogene Informationen für präventive und repressive Zwecke einstellen. Die Forderung lautet, in den Sicherheitsgesetzen die bereichsspezifischen Datenschutzregelungen so zu verändern, dass eine anlassunabhängige Unterrichtungspflicht in Angelegenheiten des internationalen/islamistischen Terrorismus eingeführt wird und die Einrichtung einer gemeinsamen Datenbank der für den islamistischen Terrorismus zuständigen Sicherheitsstellen - am besten als Textdatei - gesetzlich ermöglicht wird.
Die föderale Sicherheitsarchitektur Deutschlands trennt nach wie vor strikt nicht nur die Aufgabenfelder Innere und Äußere Sicherheit, sondern auch den Schutz der Bevölkerung vor kriegsbedingten Schadensfällen und friedensmäßigen Katastrophen, obwohl eine existenzgefährdende militärische Bedrohung durch andere Staaten faktisch nicht mehr besteht, während eine neue, asymmetrische durch den internationalen Terrorismus entstanden ist. Doch wenn die Sicherheit Deutschlands auch am Hindukusch zu verteidigen ist, darf der Schutz der Bevölkerung nicht darunter leiden, dass wir uns aus historischen Gründen nicht darüber verständigen wollen, wo die Innere Sicherheit endet und die Äußere beginnt. Die Streitkräfte sollten als unterstützende Einsatzkräfte nicht nur wie bisher im Rahmen einer Amtshilfe nach Art. 35 bzw. nach Art. 87a GG eingesetzt werden, sondern zumindest auch - entsprechend einer Bundesratsinitiative der Länder Bayern, Baden-Württemberg, Thüringen und Sachsen - in besonderen Lagen zum Objektschutz und zur Abwehr von besonderen Gefahren aus der Luft oder von See. Generell wäre es sachdienlich, im Zuge der Umstrukturierung der Bundeswehr eine Organisationseinheit "Heimatschutz" zu schaffen und zugleich in einer Ergänzung von Art. 87a GG einen generellen Unterstützungsauftrag der Streitkräfte zugunsten ziviler Behörden bei der Abwehr schwer wiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und zur Bewältigung anderer außerordentlicher Lagen zu formulieren.
Ergebnis
Eine Reihe von institutionellen, organisatorischen und gesetzlichen Änderungen ist zur Verbesserung der Beobachtung und Bekämpfung des internationalen/islamistischen Terrorismus und zum Schutz der Bevölkerung geboten.
1. Aus historischen und rechtspolitischen Gründen sollte die organisatorische Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten - insbesondere von BKA, BfV und BND - vorerst unberührt bleiben. Der Austausch von Verbindungsbeamten ist zweckdienlich.
2. Die Angelegenheiten des Verfassungsschutzes sollten zumindest mittelfristig im Grundgesetz als Aufgabe des Bundes ausgewiesen werden; übergangsweise wird den kleineren Ländern empfohlen, Staatsverträge mit Nachbarländern mit dem Ziele zu schließen, dass sich die Zahl der Landesbehörden für Verfassungsschutz auf sechs oder sieben leistungsstärkere Ämter verringert. Darüber hinaus ist eine Zusammenfassung von Landeskriminalämtern - wie es beispielsweise für Ostdeutschland mit dem Gemeinsamen Landeskriminalamt vorgesehen war - sehr zweckdienlich.
3. Beim Chef des Bundeskanzleramtes sollte die Funktions- und Organisationseinheit eines Sicherheitsberaters der Bundesregierung eingerichtet werden. Er ersetzt den bisherigen Koordinator für die Nachrichtendienste. Zur Verbesserung des Schutzes der Inneren und Äußeren Sicherheit koordiniert er zivile und militärische staatliche Einrichtungen wie auch die Bund-Länderangelegenheiten in der zivilen Sicherheitsvorsorge.
4. Bei einer der beiden Zentralstellen des Bundes wird eine Datenbank "islamistischer Terrorismus" eingerichtet, in die von den Organisationseinheiten des BKA, der LKÄ, des BfV, der LfV, des BND und des MAD (personenbezogene) Informationen eingestellt werden und auf die nur die jeweils zuständigen Mitarbeiter online zugreifen können. Die übrigen Sicherheitsbehörden des Bundes (BGS, Zollkriminalamt) werden verpflichtet, anlassunabhängig den islamistischen Terrorismus betreffende Informationen an BND, BKA oder Verfassungsschutz zu übermitteln.
5. Die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten der zentralen Sicherheitsbehörden des Bundes werden durch Weisungsrechte und Zugriffsbefugnisse gestärkt und erweitert. Dem BKA wird eine Initiativermittlungskompetenz im Rahmen seiner Strafverfolgungsaufgaben nach § 4 BKA-Gesetz gewährt.
6. Nicht nur der denkbare Einsatz von Massenvernichtungswaffen und die Gefahr von großflächigen Katastrophen durch Angriffe von Terroristen erfordern es, über die im Grundgesetz bisher zugelassene Amtshilfe hinaus den Einsatz der Bundeswehr im Innern zu legalisieren. Durch eine Ergänzung des Grundgesetzes sollte ein genereller Unterstützungsauftrag der Streitkräfte zugunsten ziviler Behörden bei der Abwehr schwer wiegender Bedrohungen der Inneren Sicherheit und zur Bewältigung anderer außerordentlicher Lagen ermöglicht werden.
7. Die Vorschläge haben eine Reihe von Gesetzesänderungen zur Folge, die neben den empfohlenen oder erwogenen Grundgesetzänderungen
8. Angesichts der Bedrohung ist ein gesamtstaatlicher Ansatz durch eine informationelle Vernetzung der beteiligten Behörden geboten. Dementsprechend sind das deutsche Staatsangehörigkeits-, Ausländer-, Zuwanderungs- und Vereinsrecht zu präzisieren und nicht länger isoliert zu betrachten.
Die Auseinandersetzung mit dem internationalen Terrorismus muss auf allen Ebenen nachhaltig geführt werden. Nach aller Erfahrung wird sie mit militärischen und exekutiv-polizeilichen Mitteln allein nicht zu gewinnen sein. Daher muss die nationale und internationale Politik darauf gerichtet sein, die geistig-politische Auseinandersetzung mit dem internationalen Terrorismus zu intensivieren, seine weltweite Ächtung zu erreichen und den harten Kern der Terroristen und ihr Unterstützerumfeld zu isolieren.
Es ist zu befürchten, dass im nächsten Jahrzehnt noch viele Menschen Opfer vielleicht heute kaum vorstellbarer Terroranschläge werden. Die jüngsten Terroranschläge im Kaukasus - vor allem die Ermordung von Schulkindern in Beslan - sind dafür barbarische Belege. Aber dennoch muss sich auch in Zeiten der Not der Rechtsstaat treu bleiben und seine Grundprinzipien wahren. Eine Waffengleichheit im Unrecht darf es nicht geben. Es zeichnet den starken und stabilen Rechtsstaat aus, auch auf befürchtete Terroranschläge mit Augenmaß zu reagieren. Er muss vor allem der Versuchung des Übermaßes widerstehen. Denn Terroristen jedweder Provenienz zielen darauf, eine Gewaltspirale in Gang zu setzen, an deren Ende ihr Terror als "legitime Notwehrmaßnahme" gegen eine vermeintlich aggressive militante Expansionspolitik - z.B. der USA und ihrer Verbündeten - gerechtfertigt erscheinen soll.