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26.10.2004 | Von:
Eckart Werthebach

Deutsche Sicherheitsstrukturen im 21. Jahrhundert

Neue Abwehrstrategien

Es war die amerikanische Regierung, die als erste von der Notwendigkeit sprach, neue Abwehrstrategien zu entwickeln. So sagte Präsident George W. Bush wenige Tage nach dem 11. September 2001: "Wir wissen heute, dass Tausende von ausgebildeten Mördern Angriffe gegen uns planen, und dieses schreckliche Wissen verlangt von uns ein anderes Vorgehen." Vor der Militärakademie in West Point wies er darauf hin, dass (militärische) Abschreckung nicht genüge, weil die Drohung mit massiver Vergeltung Terroristen ohne Land und Volk nicht von ihrem Tun abhalte. Prävention bedeute, dass Amerika eingreifen müsse, bevor der Feind angreife; defensive intervention ist Ausdruck dieser neuen nationalen Sicherheitsstrategie. Es ist davon auszugehen, dass die USA künftig das Recht auf Selbstverteidigung in einer Weise zur Anwendung bringen, dass der vorbeugende Schutz des eigenen Staates mit erfasst wird. Daraus folgt, dass eine militärische Intervention wie im ersten Golfkrieg nicht erst bei der Entfaltung äußerer Aggression erfolgt, sondern bereits bei deren Vorbereitung einsetzt.

Reformkonzepte der USA

Die neue amerikanische Verteidigungsstrategie dokumentiert das 2003 errichtete und mit Kabinettsrang versehene Department of Homeland Security. Das Ministerium ist eine für die amerikanische Staatsverfassung außergewöhnliche Neuschöpfung, die an die Kompetenzen von Innenministerien in föderal organisierten Ländern Europas erinnert. Es fasst den Kampf gegen den internationalen Terrorismus in einer Behörde zusammen.[5]

Neben den von der Administration eingeleiteten Reformen sind im Schlussbericht der Unabhängigen Parlamentskommission zur Untersuchung der Terroranschläge vom 11. September, "The 9/11 Commission Report" vom 22. Juli 2004, nicht nur schwere Versäumnisse und systemimmanente Unzulänglichkeiten bei Geheimdiensten, der Polizei und Ministerien festgestellt, sondern auch weit reichende Reformen gefordert worden[6], um schlechte Recherchen, mangelhafte Zusammenarbeit und institutionelle Eifersüchteleien künftig zu verhindern, die seinerzeit Hinweise auf die 19 Selbstmordattentäter überdeckt hätten. Außerdem seien die Sicherheitsvorkehrungen in der Luft und zu Wasser unzureichend.

Der Ausschuss empfiehlt, "im Krieg gegen den Terrorismus" die Position eines Direktors für Nationale Aufklärung (National Intelligence Director) mit Kabinettrang zu schaffen und dem Amt ein Nationales Zentrum für Terrorismusabwehr (National Counterterrorism Center) zuzuordnen. Auf diese Weise sollen das geheimdienstliche Wissen auf dem Gebiet der Terrorismusbekämpfung und die Operativmaßnahmen in einer Institution zusammengefasst werden. Dem Direktor für Nationale Aufklärung soll nicht nur die Aufsicht über CIA und NSA sowie die 13 anderen (vor allem militärischen) Nachrichtendienste übertragen werden, sondern auch - und das wäre die entscheidende Neuerung - die Kontrolle über das Gesamtbudget aller Nachrichtendienste mit ca. 40 Mrd. Dollar pro Jahr.

Dem republikanischen Vorsitzenden des Senatsausschusses für Geheimdienstfragen, Pat Roberts, gehen die vom Untersuchungsausschuss vorgeschlagenen Reorganisationsmaßnahmen noch nicht weit genug. Er will die Sicherheitsarchitektur grundlegend verändern und greift unmittelbar in die Besitzstände des Verteidigungs-, Heimatschutz- und Justizministeriums, der CIA und des FBI ein. Senator Roberts schlägt vor, in der Funktion eines Direktors für Nationale Aufklärung die wichtigsten nachrichtendienstlichen Aufgaben zentral zu bündeln. Außerdem soll er die Personal- und Budgethoheit über die Nachrichtendienste erhalten. Zusätzlich will Roberts die drei wichtigsten Abteilungen der CIA - Beschaffung und Auswertung/Analyse von nachrichtendienstlichen Informationen, verdeckte Ermittlungen sowie Technische Entwicklung und Forschung - als selbständige Organisationseinheiten jeweils unter Leitung eines Stellvertreters des Direktors für Nationale Aufklärung einrichten. Damit würde das Pentagon seinen Einfluss auf die zentrale Informationssammlung durch CIA, NSA und die Satellitenaufklärung, das Department of Justice den auf die Terrorismusabwehr einschließlich der nachrichtendienstlichen Hauptabteilung des FBI verlieren. Die CIA wäre zerschlagen und ein neuer Geheimdienst entstanden, der jeder Diktatur gut zu Gesicht stünde. Der Direktor für Nationale Aufklärung der USA wäre der nach dem Präsidenten wohl mächtigste Mensch der westlichen Welt.[7]

Schon die (gemäßigten) Empfehlungen des Parlamentsausschusses sind nicht ohne weiteres mit den von der Regierung nach dem 11. September 2001 umgesetzten Reformen kompatibel. So ist offen, wie die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten zwischen einem mit Kabinettrang versehenen Direktor für Nationale Aufklärung und dem 2003 geschaffenen Heimatschutzministerium sinnvoll aufgeteilt werden können. Die Errichtung des Department of Homeland Security wurde von Bush als die bedeutsamste Organisationsänderung seit 50 Jahren - seinerzeit wurde der Nationale Sicherheitsrat geschaffen - bezeichnet.

Die Vorstellungen von Senator Roberts verändern die amerikanische Sicherheitslandschaft. Beiden Reformmodellen ist eines gemeinsam: Sie belegen ein tiefes Unbehagen gegenüber dem bisherigen Sicherheitsapparat, von dem die erhoffte Stärkung der präventiven Terrorismusabwehr offenbar nicht erwartet wird. Eine verlässliche Einschätzung der Reformmodelle, die vermutlich nicht die letzten Vorschläge sein werden, ist nur schwer möglich. Wichtig ist jedoch für die sehr verhaltene Strukturdiskussion in Deutschland, dass das durch den Terror bisher am stärksten betroffene Land die Unzulänglichkeit des aus der bipolaren Weltordnung der Nachkriegszeit entstandenen Sicherheitsapparats erkannt hat und tief greifende Veränderungen für unverzichtbar hält.

Reformkonzepte Deutschlands

Die Überlegungen zu weit reichenden Reorganisationsprozessen in der Sicherheitsarchitektur der USA führten in Deutschland bisher nicht zu vergleichbar tief greifenden Erneuerungen, obwohl auch die Bundesregierung den Terrorismus als epochale Herausforderung bezeichnet und in zwei umfangreichen Gesetzespaketen die Befugnisse der Sicherheitsbehörden erweitert hat.[8] Die vom Bundesinnenminister im Sommer 2004 ausgehende Diskussion, die föderale Sicherheitsarchitektur zu verändern und die Kompetenzen des Bundeskriminalamtes (BKA) und des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) zu Lasten der Landesbehörden zu stärken, versandete rasch im heftigen Widerspruch der Landesinnenminister.

Für Deutschland bedeutsam ist, dass die amerikanische Regierung mit der Errichtung des Heimatschutzministeriums originäre Kompetenzen für die zivile Sicherheitsvorsorge (Katastrophenschutz, Zivilschutz einschließlich Abwehr von Anschlägen mit ABC-Waffen) gebündelt und die dafür notwendigen Führungs- und Entscheidungsstrukturen geschaffen hat. In Deutschland hingegen fehlte es bei zivilen Großschadenslagen - die über regionale Naturkatastrophen und konventionelle Unglücksfälle hinausgehen, für welche die Länder und Kommunen zuständig sind - bis zum vergangenen Jahr an einem gesamtstaatlichen Krisenmanagement.[9] Die Kompetenzaufteilung verharrt noch in den Zeiten des Kalten Krieges; nämlich in der aufden Verteidigungsfall bezogenen Zivilschutzzuständigkeit des Bundes und der friedensmäßigenKatastrophenschutzzuständigkeit der Länder und Kommunen.[10] Lothar Rühl hat anschaulich auf den "Kompetenzwirrwarr" hingewiesen. Er schlägt vor, entweder die Zuständigkeiten beim Bundesinnenminister zu bündeln oder ein eigenes Ressort zu schaffen, in dem die Zivilverteidigung, der Katastrophenschutz, die Sicherheit der Dateninformationen und des Fernmeldewesens sowie der Seuchenkontrolle angesiedelt sind.[11]

Mit der 2003 von den Innenministern des Bundes und der Länder verabschiedeten Konzeption "Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung" wurde begonnen, die Defizite aufzuarbeiten. Mit der Errichtung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) zum 1. Mai 2004 wurde eine wichtige Koordinierungsstelle geschaffen. Das BBK besitzt jedoch keine operativen Kompetenzen. Die Innenminister haben im Juli 2004 erneut betont, dass angesichts der verschärften Sicherheitslage nach den Terroranschlägen von Madrid am 11. März 2004 der Bevölkerungsschutz weiter entwickelt werden müsse. Es gelte vor allem, die Planung für Maßnahmen bei einem Massenanfall von Verletzten voranzutreiben.[12] Der entscheidende Reformschritt, der die Zweiteilung zwischen Katastrophenschutz und Zivilschutz überwindet, steht noch aus.


Fußnoten

5.
Vgl. Eckart Werthebach, Idealtypische Organisation innerer und äußerer Sicherheit, in: Christian Leggemann/Kai Hirschmann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus, Berlin 2003, S. 339 - 345.
6.
So heißt es zu Beginn der Empfehlungen für die Behördenstruktur: "Wir treten für umfassende Veränderungen der Organisation des Staatsapparates ein." Zit. nach Cicero (Anm. 1), S. 52.
7.
Vgl. Republikaner wollen CIA zerschlagen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 24. 8. 2004, S. 5; Ade CIA, in: Süddeutsche Zeitung (SZ) vom 24. 8. 2004, S. 1.
8.
Vgl. Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 9.1.2002, BGBl I, S. 361.
9.
Die Innenministerkonferenz (IMK), in der die erheblichen organisatorischen und personellen Defizite seit 2002 offen angesprochen wurden, lässt das Konzept "Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung" fortschreiben.
10.
Symptomatisch ist der Bericht der Unabhängigen Kommission der Sächsischen Staatsregierung vom 16. 12. 2002 zur Bewältigung der Hochwasserkatastrophe im Sommer 2002: "Die Bundeswehr nahm mit ihren leistungsfähigen und zahlenmäßig starken Einsatzkräften in vielen Bereichen eine Schlüsselrolle zur Bewältigung der Katastrophe ein. Eine Führungsrolle hat sie nicht beansprucht, sie ist ihr aber an vielen Orten zugewachsen. Dabei war es hilfreich, daß (...) sie über alle wesentlichen Mittel zur Bekämpfung einer Katastrophe selbst verfügt. Der geordnete Einsatz von Kräften und Mitteln ist geübte Praxis ihrer Führer und ihrer Führungsorganisation."
11.
Vgl. Lothar Rühl, Eine Erweiterung des Bundessicherheitsrates, in: FAZ vom 9.4. 2002, S.10.
12.
Die Länder forderten den Bund auf, das geltende Zivilschutzgesetz an die neue, asymmetrische Bedrohungslage unter Beibehaltung der verfassungsrechtlichen Kompetenzaufteilung anzupassen; außerdem soll der Bund Gefährdungseinschätzungen vorlegen, in denen die Risiken bestimmt werden. Vgl. Christian Leggemann, Der Einsatz der Streitkräfte zur Terorismusbekämpfung - Die aktuelle Debatte in Deutschland, in: ders./K. Hirschmann (Anm. 5), S. 255 ff.