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26.10.2004 | Von:
Eckart Werthebach

Deutsche Sicherheitsstrukturen im 21. Jahrhundert

Schwachstellenanalyse

Die folgende Analyse greift nicht nur die in Rechtsstaaten durch Organisations- und Gesetzesentscheidungen gewollten, systemimmanenten Sollbruchstellen auf, die zugunsten individueller Freiheitsrechte zwangsläufig informationelle und kooperative Defizite im Sicherheitsbereich nach sich ziehen. Sie weist auch auf allgemeine Fehlerquellen und Wissensmängel in der Beschaffung, Auswertung und Übermittlung von Informationen hin, welche die Effizienz präventiver Schutzmaßnahmen erheblich beeinträchtigen können.

Der internationale (islamistische) Terrorismus gefährdet die innere und äußere Sicherheit gleichermaßen. Der Schutz der äußeren Sicherheit und die Verteidigungsbereitschaft sind auf Angriffe selbständiger Völkerrechtssubjekte ausgerichtet. Nach bisherigen Erkenntnissen handelten die Täter der Anschläge vom 11. September 2001 nicht im Auftrag eines Staates und sind außerdem verschiedenen Nationalitäten arabischer Länder zuzuordnen.

  • Den Sicherheitsbehörden der westlichen Staaten sind weder die Identität noch die Anzahl, weder die Herkunft noch der gegenwärtige Aufenthalt von Tausenden islamistischer Terroristen bekannt. Der Schutz der inneren Sicherheit durch präventive Maßnahmen wird durch das mangelhafte Wissen über mögliche Täter erheblich erschwert[13]
  • .

  • Den westlichen Staaten fehlt es an Erfahrung und Experten in der Bekämpfung international operierender islamistischer Terroristen, die nicht nur in ihren Herkunftsländern, sondern auch im Operationsgebiet selbst und in den mit ihrem Gastland befreundeten Staaten "Stützpunkte" unterhalten. Die hohe Zahl von Landsleuten ihres Herkunftslandes erleichtert zudem die konspirative Vorgehensweise von Terroristen im westlichen Operationsgebiet.
  • Die bisherige Ausländerpolitik Deutschlands war auch aus historischen Gründen nur ansatzweise auf Integration hier lebender Ausländer und auf die Abwehr extremistischer bzw. terroristischer Gefahren ausgerichtet.
  • Mehr oder weniger ausgeprägt gibt es bei allen Sicherheitsbehörden systemimmanente Schwachstellen, ja Sollbruchstellen in der informationellen Zusammenarbeit:

  • Sie sind teilweise bereits in den Errichtungsgesetzen der Institutionen angelegt - mithin von einer breiten parlamentarischen Mehrheit gewollt (z.B. das organisatorische Trennungsgebot von Polizei- und Nachrichtendiensten[14]).
  • Sie können durch die Arbeitsweise der Staatsschutzbehörden und Nachrichtendienste veranlasst sein (Schutz geheimer Quellen auch vor einem Zugriff der Strafverfolgungsbehörden).
  • Nicht zuletzt sind sie durch die - auch als Machtkontrolle gewollte - föderale Struktur von polizeilichem Staatsschutz und Nachrichtendiensten verursacht, die a priori eine homogene Sicherheitsarchitektur erschwert.[15]
  • Die Erfahrung zeigt, dass die Informationsdefizite primär bei der Speicherung (und Speicherdauer) personenbezogener Informationen, der Zugriffsmöglichkeit anderer Sicherheitsbehörden auf diese Informationen und bei unzureichender Informationsübermittlung innerhalb derselben und zwischen den Sicherheitsinstitutionen entstehen.
  • Unausweichliche Folgen sind vertikale und horizontale Übermittlungsdefizite, Auswertungsfehler, unvollständige oder fehlerhafte Lagebilder, ungenügende Prävention und schließlich der Verlust von (polizeilichen) Ermittlungsansätzen.[16]
  • Die weltweit einmalige örtliche und sachliche Zersplitterung von Staatsschutz- und Verfassungsschutzaufgaben in Deutschland hat zur Folge, dass in keiner der Behörden ein Gesamtbild entsteht und Detailinformationen in ihrer Bedeutung nicht erkannt werden. Vielfach werden solche Informationen nicht gespeichert. Sie werden als "Prüffälle" nicht in Verbunddateien, Online-Verbindungen zu anderen Sicherheitsbehörden, eingestellt. Damit sind sie für die Ermittlungen anderer Stellen nicht existent. Es ist denkbar, dass mehrere Verfassungsschutzbehörden Hinweise auf bestimmte islamistische Terroristen bearbeiten, sie als bloße Verdachtsfälle behandeln, einander nicht unterrichten und daher keine Seite die Gefahr erkennt.
  • Diese Sollbruchstellen gelten für die Zusammenarbeit föderal gegliederter Sicherheitsbehörden (z.B. BKA und Landeskriminalämter; Verfassungsschutz von Bund und Ländern), für die Zusammenarbeit verschiedenartiger nationaler Behörden (z.B. polizeilicher Staatsschutz und Nachrichtendienste) sowie für die internationale Zusammenarbeit der Staatsschutzbehörden und Nachrichtendienste mit ausländischen Partnern. Das Geheimnis erfolgreicher präventiver Staatsschutzarbeit liegt jedoch darin, eine Vielzahl von Einzelinformationen, die in verschiedenen Behörden vorhanden sind, an einer Stelle zu bündeln, zu vergleichen, zusammenzusetzen und auszuwerten. Erst das Zusammentragen von Mosaiksteinen ergibt ein verlässliches Lagebild, eröffnet Ermittlungs- und Fahndungsansätze und verbessert nachhaltig die Prävention.

    Der Bundesregierung sind diese Sollbruchstellen bekannt. Die Einrichtung eines so genannten Informationboards und die Bildung gemeinsamer Lagezentren von Polizei und Nachrichtendiensten[17] sind Hilfskonstruktionen, um diese Defizite eindämmen zu können. Ähnliche Informationsverluste sind auch im Rahmen der Zusammenarbeit der polizeilichen Staatsschutzbehörden möglich, zumal die Zentralstelle BKA in keiner denkbaren Fallvariante eine präventiv-polizeiliche Befugnis im Bereich des internationalen Terrorismus besitzt. Die Forderung, das BKA zu stärken und die bestehende (staatsschutz)polizeiliche Zuständigkeitsvielfalt dadurch zu verringern, dass dem BKA für Fälle des internationalen Terrorismus polizeiliche Aufgaben auch auf dem Gebiet der Strafverhütung übertragen werden, wurde bis zur Initiative des Bundesinnenministers vom Juni 2004 nicht einmal vom BKA selbst erhoben. Erst recht sind Überlegungen früherer Jahre, das BKA zu einem "deutschen FBI" aufwachsen zu lassen, auf absehbare Zeit als gescheitert anzusehen.[18]

    Neben der polizeilichen Gefahrenabwehr gibt es den Zivil- und Katastrophenschutz, der die Bevölkerung vor (Natur-)Katastrophen, konventionellen Unglücken (z.B. Gasexplosionen) sowie vor Gefahren schützen soll, die von militärischen Konflikten und terroristischen Anschlägen ausgehen. In Deutschland teilen sich Bund, Länder und Kommunen diese Zuständigkeit; denn es gilt die tradierte Zweiteilung in Katastrophen- und Zivilschutzvorsorge (Art. 73 Nr. 1 GG). In dem Wissen, dass die vertikal gegliederte, zivile Gefahrenabwehr ein vorrangig auf Ehrenamtlichkeit und Freiwilligkeit beruhendes Sicherheitssystem ist, hat der Bund sehr frühzeitig Kommunen und Länder unterstützt. Das gilt für die Finanzierung des Erweiterten Katastrophenschutzes, für die Einrichtung des Technischen Hilfswerks und den Einsatz der Bundeswehr im Wege der Amtshilfe nach Art. 35 GG in Fällen außergewöhnlicher überregionaler Katastrophen (mit nationalem Bedrohungspotenzial). Es ist offenkundig, dass weder die Zivilschutz- noch die Katastrophenschutzvorsorge gegenwärtig in der Lage sind, angemessen auf terroristische Anschläge wie die vom 11. September 2001 in den USA zu reagieren.[19] Die Innenminister drängen auf die zügige Umsetzung des im Auftrag der Innenministerkonferenz (IMK) erarbeiteten Konzeptes "Neue Strategien zum Schutz der Bevölkerung".

    Klärungsbedürftig ist auch, ob und inwieweit die Bundeswehr außerhalb des (festgestellten) Verteidigungsfalls und über die verfassungsrechtlich geregelte Amtshilfe des Artikels 35 GG hinaus zum Schutz der inneren Sicherheit eingesetzt werden kann; beispielsweise zur Überwachung und Sicherung des Luftraumes, zum Schutz ziviler Objekte, bei terroristischen Angriffen vom Wasser aus. Die Aussage des Bundesinnenministers, die Bundeswehr sei für die Erfüllung polizeilicher Aufgaben "weder ausgebildet noch ausgerüstet", ist richtig, aber greift zu kurz.[20] Rechtlich ungeklärt ist die Frage, wie der Schutz ziviler Einrichtungen (Atomkraftwerke, Chemieanlagen, Flughäfen, Ballungszentren) gegen terroristische Angriffe durch im Inland gekaperte Zivilflugzeuge oder bei Angriffen vom Wasser aus zu gewährleisten ist. Der Luftraum über Deutschland wird ständig militärisch überwacht. Dringen nicht identifizierte oder nicht angemeldete Flugzeuge ein, übernehmen stets einsatzbereit gehaltene, bewaffnete Flugzeuge der "Alarmrotte" der Luftwaffe zusätzlich die Aufgabe eines "Air Policing". Rechtlich sind diese Einsätze als Beobachtungsaufträge und damit als schlicht hoheitliches Handeln zu qualifizieren, solange nicht in Rechte Dritter eingegriffen wird. Umstritten ist, ob und inwieweit der "finale Rettungsschuss in der Luft" regelungsbedürftig und regelungsfähig ist und ob er der verfassungsrechtlichen Legalisierung bedarf.[21] Ein zulässiges Amtshilfeersuchen kann nur dann vorliegen, wenn um Maßnahmen ersucht wird, zu denen die ersuchte Behörde rechtlich befugt ist. Die Bundeswehr darf Amtshilfe auf der Grundlage des geltenden Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG nur unterhalb der Schwelle eines Einsatzes im Sinne von Art. 87a Abs. 2 GG leisten. "Einsatz" im Sinne dieser Vorschrift ist außer der militärischen auch jede andere Verwendung im Rahmen der vollziehenden Gewalt, sofern dabei hoheitliche Aufgaben unter Inanspruchnahme von Zwangs- und Eingriffsbefugnissen wahrgenommen werden. Im Rahmen von Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG ist der Bundeswehr bisher grundsätzlich nur schlicht hoheitliches Handeln erlaubt.

    Doch den Streitkräften wird man im Rahmen von Unterstützungsleistungen zugunsten von Polizei und Feuerwehr bei einer Naturkatastrophe oder einem schweren Unglücksfall nicht die notwendigen Zwangs- und Eingriffsbefugnisse zu ihrer eigenen Sicherung und zur Gewährleistung ihres Auftrags versagen können, soweit die Polizei dazu nicht in der Lage ist. Insoweit sind die notwendigen Zwangs- und Eingriffsbefugnisse Mittel zur Eigensicherung oder zur Gewährleistung des Unterstützungsauftrages und somit nur Mittel zum Zweck. Bei dem Abschuss eines gekaperten Flugzeuges ist der Eingriff jedoch mehr als das. Er muss legitimiert und rechtlich zulässig sein. Dies kann weder durch den Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG noch durch den Sinn und Zweck der Vorschrift sowie ihrer Entstehungsgeschichte und ihrer bisherigen Auslegung und Handhabung als in einer Weise gesichert angesehen werden, dass sie als ausreichende Rechtsgrundlage in Betracht kommen kann. Die Bundesregierung hat diese Regelungslücke durch ein Luftsicherheitsgesetz zu schließen versucht.[22] Allerdings hat sie darauf verzichtet, durch eine Ergänzung des Grundgesetzes den möglichen schweren Eingriff in das Lebensrecht Dritter verfassungsrechtlich zu legalisieren. Die Regierung wäre gut beraten, wenn sie jede Form eines Einsatzes der Streitkräfte im Inland durch eine Ergänzung des Grundgesetzes (Art. 87a GG) zweifelsfrei regeln würde.[23]


    Fußnoten

    13.
    Die hohe Zahl laufender Ermittlungsverfahren (80) in Deutschland mit der sehr großen Anzahl von Beschuldigten (177) widerspricht dieser Feststellung nicht, da die Verfahren in der Regel nicht zu Anklagen führen und vorrangig den Zweck verfolgen, den Fahndungsdruck auf die terroristische Szene hoch zu halten (die Zahlen gehen auf das BMJ zurück und geben den Stand vom Juni 2004 wieder).
    14.
    Vgl. Eckart Werthebach/Bernadette Droste, Art. 73, Rdnr. 233ff. mit weiteren Nennungen, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz (Loseblattsammlung), hrsg. von Rudolf Dolzer/Klaus Vogel, Heidelberg 1995ff.
    15.
    In Deutschland befassen sich 36 unabhängige Behörden mit Staatsschutz- und Verfassungsschutzaufgaben, die sich mit mäßigem Erfolg zu koordinieren versuchen.
    16.
    Nachzulesen im Schlussbericht der Unabhängigen Parlamentskommission zur Untersuchung der Terroranschläge vom 11. 9. 2001; vgl. Eckart Werthebach, Idealtypische Organisation innerer und äußerer Sicherheit, in: W. Weidenfeld (Anm. 2), S. 230, Fn. 10.
    17.
    Siehe auch die Forderungen der Innenpolitiker der CDU/CSU nach einem Zentrum zur Terrorismusbekämpfung: Presseerklärung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion vom 24. 8. 2004.
    18.
    Die Forderung des BKA nach einer gesetzlichen Initiativermittlungskompetenz zur Überbrückung fehlender präventiv-polizeilichen Zuständigkeiten ist eine Mindestforderung; selbst diese ist in den parlamentarischen Beratungen gescheitert.
    19.
    Der Bericht der Weizsäcker-Kommission "Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr" vom 23. 6. 2000 stellt fest: "Im übrigen hat die Kommission festgestellt, daß der Schutz der Bevölkerung vor terroristischen Angriffen mit B- und C-Waffen auf deutschem Territorium nicht ausreicht. Als erster Schritt für eine bessere Risikovorsorge sollte die Zuständigkeit zwischen den Ressorts der Bundesregierung präzise geregelt werden."
    20.
    Otto Schily im Interview in der Berliner Zeitung vom 2. 10. 2001.
    21.
    Vgl. Protokoll Nr. 15/35 über die öffentliche Anhörung von Sachverständigen zum Thema Luftsicherheitsgesetz in der 35. Sitzung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages.
    22.
    Vgl. Otto Schily im Interview in der FAZ vom 29.1. 2003.
    23.
    Gegen das vom Deutschen Bundestag in 2. und 3. Lesung am 18.6.2004 beschlossene Luftsicherheitsgesetz hat der Bundesrat in seiner Sitzung am 24.9. 2004 Einspruch erhoben, den der Bundestag am gleichen Tag mit "Kanzlermehrheit" zurückgewiesen hat. Das Gesetz ist aber noch nicht ausgefertigt.