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26.10.2004 | Von:
Christoph Gusy

Geheimdienstliche Aufklärung und Grundrechtsschutz

Freiheit und Sicherheit als Staatszwecke

Rechtsschutz und Rechtsgüterschutz sind essenzielle Legitimationsgrundlagen und Aufgaben des Staates. So unbestritten dieser Befund von den ältesten bis zu den modernsten Staatstheorien ist, so hat er doch nur ganz vereinzelt Aufnahme in Verfassungsdokumente gefunden. Hingegen hat die Freiheit seit der Befriedung der "alten" Bürgerkriege als weiterer Staatszweck ihren Platz nicht nur in zahlreichen Staatstheorien, sondern auch in den meisten Verfassungen erlangt. Auf diese Weise nehmen beide Ziele einen je verschiedenen Status ein: "Sicherheit" ist Verfassungsvoraussetzung, "Freiheit" ist Verfassungsinhalt.

Doch sind Freiheits- und Schutzauftrag unterschiedlich und vielfach gegenläufig. Sicherheit ist die Abwesenheit von Risiken; Freiheit hingegen verursacht und steigert Risiken. Die "Staatsaufgabe Freiheit" individualisiert Entscheidungszuständigkeiten; die "Staatsaufgabe Sicherheit" kollektiviert sie. Hier kann und soll diese allgemeine Diskussion nicht ein weiteres Mal geführt werden. Doch kann festgehalten werden: Die staatsphilosophischen und sozialwissenschaftlichen Erörterungen haben das Argumentationsniveau erheblich gesteigert. Doch haben sie nicht zu politisch oder juristisch unmittelbar operationalisierbaren Ansätzen geführt, welche gesetzlich oder gerichtlich in konkrete Entscheidungen umgegossen werden können. Das gilt erst recht unter den Bedingungen des modernen, demokratisch und rechtsstaatlich konzipierten Verfassungsstaates. Hier ist nach wie vor das Element der Entscheidung unabweisbar. Im Folgenden sollen die rechtlichen Rahmenbedingungen solcher Entscheidungen dargestellt und diskutiert werden.

Eine notwendige Vorfrage soll wenigstens angeschnitten werden: Wofür brauchen wir eigentlich Nachrichtendienste? Einerseits ist festzuhalten, dass es in nahezu allen Staaten der Welt vergleichbare Behörden gibt, die mehr oder weniger von der Polizei abgesondert sind. Andererseits ist festzustellen, dass das spezifisch deutsche System strikt getrennter Polizei- und Nachrichtendienste in Europa nirgends auch nur in annähernd vergleichbarer Form besteht. Warum diese Besonderheit? Historisch sind die Entstehungsbedingungen eindeutig: Die Besatzungsmächte und die Verfassungsväter und -mütter wollten eine Zusammenballung von Sicherheitsaufgaben und -befugnissen bei einzelnen Behörden verhindern. Zu sehr erinnerte sie dies an die unselige nationalsozialistische Vergangenheit.

Gegenwärtig dominieren andere Antworten: Es geht um Zweckmäßigkeitsfragen, Aufgabenabgrenzung und Ermittlungsbefugnisse. Die Polizei ist in ihren Aufgaben begrenzt: Sie darf nur tatsächlichen Anhaltspunkten für Gefahren bzw. dem Verdacht einer Straftat nachgehen. Sie ist also auf rechtswidrige Handlungen beschränkt und darf nur in bestimmten Situationen ermitteln. Anders die Nachrichtendienste: Sie ermitteln im In- und im Ausland über das In- und Ausland, über rechtmäßige und rechtswidrige Handlungen und über Bestrebungen oder Organisationen, die weit im Vorfeld von Beeinträchtigungen der verfassungsmäßigen Ordnung liegen. Die deutsche Besonderheit liegt in der strikten Zuordnung von Aufgaben und Befugnissen: Weil die Polizei nur über vergleichsweise enge Ermittlungsspielräume verfügt, darf sie sehr weitgehende Mittel einsetzen; weil die Nachrichtendienste sehr weitgehende Ermittlungsspielräume haben, sind ihnen polizeiliche Befugnisse versagt. Sehr pointiert formuliert lässt sich festhalten: Die Polizei darf weniger wissen und daher ihr Wissen auch zu sehr eingreifenden Maßnahmen gegen die Bürger verwenden. Die Nachrichtendienste dürfen mehr wissen und dieses Wissen daher weniger zu Lasten der Bürger einsetzen. Wer (fast) alles weiß, soll nicht alles dürfen; und wer (fast) alles darf, soll nicht alles wissen.

Die Zuordnung von Freiheit und Sicherheit ist demnach primär eine Aufgabe des Rechts. Vorbildlich ist sie im EU-Vertrag und im Verfassungsentwurf der EU als "Aufbau eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" beschrieben. Alle drei Ziele sind aufeinander bezogen und prägen einander sowohl inhaltlich als auch instrumentell. Diese anspruchsvolle Synthese gerät allerdings aus der Balance, wenn die Kommission beginnt, jenen einheitlichen Raum in drei unterschiedliche, nebeneinander stehende Räume aufzuteilen und so die Ziele voneinander zu isolieren. Eine solche Dogmatik würde die Idee des Vertrages nicht konkretisieren, sondern beschädigen.

Das Grundgesetz differenziert die Aufgabe der Zuordnung von Freiheit und Sicherheit durch das Recht weiter aus. Doch lassen sich ihm nur einzelne Vorgaben eines differenzierten staatlichen Risikomanagements entnehmen. Es begründet einige spezielle Staatsaufgaben auf dem Gebiet der Sicherheit und lässt andere zu. Deren Sammelbezeichnung als "Staatsaufgabe Sicherheit" kann allein klassifikatorisch verstanden werden: Ihr Ganzes ist die Summe seiner Teile - nicht mehr. Hingegen besteht eine Staatsaufgabe zur "umfassenden Risikosteuerung" verfassungsrechtlich nicht - oder aber sie läuft ins Leere.

Neoetatistische Ansätze suchen Antworten bei der Lehre vom staatlichen Gewaltmonopol. Diese ursprünglich soziologische Idee nahm zunächst einen rein deskriptiven Status ein und sollte die Herausbildung organisierter Staatlichkeit im Verhältnis zu anderen Herrschaftsverbänden beschreiben. In jener Perspektive ist "legitime Gewaltsamkeit" Mittel, nicht Zweck des Staates. Aus ihr folgte also keine Staatsaufgabe - und erst recht kein Monopolanspruch im Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern. Dem Gewaltmonopol ist Genüge getan, wenn der Staat berechtigt ist, über Legitimität bzw. Illegitimität von Gewalt zu entscheiden, wenn er in diesem Rahmen den Umfang legitimer Gewalt bestimmen und illegitime Gewalt mit eigenen Mitteln - notfalls mit Gewalt - verhindern kann.

Auch das viel diskutierte "Grundrecht auf Sicherheit" soll dem Staatsziel des Rechtsgüterschutzes einen Platz im Grundgesetz zuweisen. Die ungeschriebene Garantie wird partiell aus einer Gesamtschau grundrechtlicher Schutzpflichten, partiell aus objektiven Verfassungsprinzipien hergeleitet. Seine postulierten Rechtsfolgen sind überaus vielschichtig. Da ist zunächst die Begründung der "Staatsaufgabe Sicherheit" mit Verfassungsrang als gesetzlich unaufgebbare Kompetenz der öffentlichen Hand. Diese kann das Recht und die Pflicht der Staatsorgane begründen, Grundrechte einzuschränken. Der subjektiv-rechtliche Gehalt der neuen Garantie bindet zudem im Einzelfall das Behördenermessen und kann einen Anspruch auf polizeilichen Schutz begründen. Jene Anliegen mögen auf den ersten Blick geradezu als optimale Synthese von Freiheit und Sicherheit erscheinen. Sie scheint die Dichotomie aufzulösen, wonach Freiheit in den Grundrechten und bei den Einzelnen, Sicherheit bei den Staatsaufgaben und der öffentlichen Hand zu verorten sei.

Doch darin erschöpft sich ihre Leistungsfähigkeit. Die neuen Anliegen sind nämlich wenig geeignet,zum Inhalt eines neuen Grundrechts zu werden. Sicherheit ist relativ und nicht einfach da oder nicht da. Schon theoretisch können daher diegrundrechtlichen Sicherheitsansprüche nie "erfüllt" werden. Aus diesem Grund kann ein Grundrecht auf Sicherheit nichts anderes begründen als den subjektiv-rechtlich formulierten Appell an die Grundrechtsadressaten, den Rechtsgüterschutz bei der Erfüllung der eigenen Aufgaben zu berücksichtigen. Aber selbst dann geraten die neuen Verpflichtungen rasch an ihre Grenzen. Was für vergleichsweise einfach strukturierte Grundrechte wie das Recht auf Leben noch begründbar sein mag, wird für die meisten Freiheitsrechte paradox. Es ist widersinnig, einerseits für die Bürger immer neue Modalitäten der Freiheitsausübung und damit der Begründung von Risiken zu postulieren und andererseits die Verpflichtung zur Bewältigung dieser Risiken ausschließlich dem Staat anzulasten. Dadurch würde die Grundrechtsausübung unter den Möglichkeitsvorbehalt des staatlichen Risikomanagements gestellt.

Verfügt der Staat demnach nicht über ein verfassungsrechtlich anerkanntes Monopol der Rechtsdurchsetzung, so eröffnet dies die Möglichkeit einer Einbeziehung von Privaten und Unternehmen in jene Aufgaben. Dieser Befund schafft Freiräume zur Berücksichtigung einer weiteren Determinante, der Ressourcenfrage. Kostenlos zur Verfügung gestellte öffentliche Sicherheit ist als öffentliches Gut tendenziell knapp. Umso größerer Bedarf besteht nach optimaler Ressourcenallokation und Ressourcennutzung.

Diese Perspektive lenkt den Blick auf die Instrumente staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Sicherheit erfordert unterschiedliche Eingriffe in die Freiheit. Am Anfang steht die Risikoaufklärung: Ein Zentralproblem des Risikomanagements besteht darin, zu erforschen, wo überhaupt welche Risiken sind. Die Erhebung und Verarbeitung derartiger - auch personenbezogener - Informationen bezieht sich längst nicht mehr nur auf (potenzielle) Störer. Neuere Maßnahmen finden nicht selten bereits im "Vorfeld" oder gänzlich anlassunabhängig statt; sie richten sich auch gegen Außenstehende, etwa Kontakt- oder Begleitpersonen, gegen jedermann, etwa bei Kontrollstellen oder offener Videoüberwachung, und damit auch gegen diejenigen, die durch die Eingriffe geschützt werden sollen.

Dies gilt gerade auch für die Geheimdienste. Ihnen sind Aufgabenfelder eröffnet, welche weit vor der Entstehung konkreter Gefahren liegen können. Dazu zählen allgemeine Aufklärungsaufgaben unabhängig von Gefahrenszenarien wie dieanlassunabhängige Telefonüberwachung (§ 5 G-10/Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses) ebenso wie die fortgesetzte Beobachtung legaler Aktivitäten von Parteien oder Religionsgemeinschaften im Hinblick auf mögliche, aber im Vorhinein nicht absehbare Gefährdungen für die "freiheitliche demokratische Grundordnung". Hier zeigt sich das Paradox von Freiheit und Sicherheit besonders eindringlich: Einerseits ist dem Bürger die freie Betätigung in Parteien (Art. 21 GG/Grundgesetz) und Religionsgemeinschaften (Art. 4 GG) - und zwar grundsätzlich auch frei von administrativer Beobachtungs- oder Ermittlungstätigkeit - gewährleistet. Andererseits ist der Staat berechtigt und gegebenenfalls sogar verpflichtet, daraus entstehende Risiken für die demokratischen Freiheiten und die Demokratie zu erkennen und zu steuern.

Hier findet sich nicht selten ein argumentativer Kurzschluss durch Verschiebung der politischen Argumentationslast im Sicherheitsdiskurs. Dem Staatsziel "Risikominimierung" ist Freiheit wegen ihrer generellen Tendenz zur Risikoerhöhung regelmäßig abträglich. Soll dennoch beides - Freiheit und Sicherheit - verwirklicht werden, muss in jedem Einzelfall geprüft werden, ob eine bestimmte Variante der Freiheitsausübung ausnahmsweise risikoneutral sein kann oder nicht. Die Begründungslast trägt dann, wer sich auf die Freiheit beruft. Ist dies die Antwort des Grundgesetzes? Oder wenigstens eine zulässige Antwort?