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22.4.2004 | Von:
Olaf Winkel

Zukunftsperspektive Electronic Government

Systemische Probleme

Doch gerade an dem Umstand, dass das Spektrum der mit E-Government verbundenen Hoffnungen so breit wie bisher noch bei keinem anderen Modernisierungsansatz ist, setzt der erste Einwand zur Untermauerung meiner These an, nach der die Erwartungen überzogen sind, die mit diesem Paradigma verbunden werden.

Wer davon ausgeht, dass ein Reformmodell unter Aspekten der Effektivität, der Effizienz, des Bürgerservice, der Bürgerpartizipation und der Mitarbeiterfreundlichkeit gleichermaßen durchgreifende Verbesserungen in Aussicht stellen kann, übersieht einen wesentlichen Punkt: Die Beziehungen zwischen diesen Zielen sind durch Zielkonflikte geprägt, die auf einer systemischen Ebene liegen und damit letztlich unauflösbar sind.[10]

Dies gilt etwa für das Verhältnis von politischer Partizipation und Effizienz. Das Konfliktpotenzial ist altbekannt: Wer mehr Partizipation will, muss bedenken, dass Partizipationsverfahren einen hohen Aufwand an Zeit und Geld verursachen können. Und natürlich lässt sich niemals ausschließen, dass partizipativ angelegte Entscheidungsprozesse Lösungen hervorbringen, die ebenfalls kostspielig sind. Spannungen zwischen Legalität und Effizienz hingegen kommen schon darin zum Ausdruck, dass die Gewährleistung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns unterschiedlicher Mechanismen bedarf, die mit hohem Aufwand verbunden sind. Man denke etwa an das Prinzip der hierarchischen Kontrolle, das teure Doppelarbeiten mit sich bringt, an das Prinzip der Aktenmäßigkeit und Schriftlichkeit, das umfassende Dokumentationsverfahren impliziert, oder an die Notwendigkeit, für alle Phasen der Verwaltungstätigkeit juristischen Sachverstand verfügbar zu halten, der ebenfalls nicht zum Nulltarif zu haben ist.

Ferner konkurrieren diese Ziele mit Akteursinteressen, die auf Ressourcensicherung, Machterhalt oder Wiederwahl gerichtet sein können. So kann das Ziel der Bürgerpartizipation mit den Machtinteressen professioneller Politiker in Widerspruch geraten, und das Ziel einer effizienteren Mittelverwendung kann mit Ressourcensicherungsinteressen von Verwaltungsbürokratien konfligieren. Die neuen IT sind nicht in der Lage, diese Konkurrenzbeziehungen aufzulösen. Sie eröffnen lediglich Spielräume, um in Problemfällen Lösungswege zu finden, welche die unterschiedlichen Rationalitäten und Interessen besser als bisher auf einen gemeinsamen Nenner bringen, gleichwohl im Hinblick auf einzelne Ziele aber immer suboptimal bleiben müssen.

Darüber hinaus wirkt sich noch ein weiterer Umstand problematisch aus: Zielkonflikte nehmen mit der Verbreitung der neuen IT tendenziell nicht ab, sondern sie verschärfen sich sogar. Denn wo überkommene technische Gestaltungsrestriktionen an Bedeutung verlieren, ergibt sich die Möglichkeit, ein spezielles Ziel effektiver als in der Vergangenheit zu verfolgen. Doch wenn von dieser Möglichkeit konsequent Gebrauch gemacht wird, obwohl das präferierte Ziel zu einem anderen in einem Konkurrenzverhältnis steht, bedeutet das natürlich auch, dass an anderer Stelle Rückschritte hingenommen werden müssen.[11]

Man muss also davon ausgehen, dass die fortschreitende Digitalisierung von Interaktionsbeziehungen im Dreieck von Politik, Verwaltung und Gesellschaft nicht nur dazu führen wird, dass die Spielräume zum Ausgleich von Zielkonflikten immer mehr zunehmen, sondern auch die Zielkonflikte, welche innerhalb dieser Spielräume zu lösen sind. In dem Maße, wie diese Aspekte unterschätzt werden, werden die Möglichkeiten von E-Government überschätzt.


Fußnoten

10.
Auf den Umstand, dass öffentliches Handeln unterschiedlichen Referenzsystemen unterworfen ist, hat Claus Offe schon Mitte der siebziger Jahre hingewiesen: Rationalitätskriterien und Funktionsprobleme politisch-administrativen Handelns, in: Leviathan, (1974) 1, S. 344; vgl. auch Bernd Becker, Entscheidungen in der öffentlichen Verwaltung, in: Klaus König/Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, Baden-Baden 1997, S. 439. Besonders deutlich wird dies auf der für die Fortentwicklung des E-Government zentralen Ebene der kommunalen Selbstverwaltung, deren Einrichtungen sich als politische Organisationen und als Arbeitsorganisationen gleichermaßen bewähren müssen. Näheres dazu bei Jörg Bogumil, Modernisierung lokaler Politik, Baden-Baden 2002, insb. S. 34ff.; Martin Brüggemeier, Controlling in der öffentlichen Verwaltung, München 1998, S. 307f.; ders./Manfred Röber, Stand und Entwicklung der Arbeitsorganisation im öffentlichen Dienst - auf dem Weg zu einem neuen Produktionsregime?, in: Rainer Koch/Peter Conrad (Hrsg.), New Public Service, Wiesbaden 2003, S. 136f.
11.
Hier ist festzustellen, dass sich die virtuelle Welt der Netze von der so genannten realen Welt auch darin unterscheidet, dass nicht mehr das Sowohl-als-auch, sondern das Entweder-oder zur vorherrschenden Strukturbeziehung wird. Erstmals offenbar wurde dieser Umstand in der so genannten Kryptokontroverse, die 1993 in den USA ihren Ausgang nahm und Mitte der neunziger Jahre auf Europa und andere Teile der Welt übergriff. Hier standen sich zwei Lager gegenüber: Die Anhänger des einen wollten die vertraulichkeitsschützende Verschlüsselung im Interesse der Aufrechterhaltung staatlicher Ordnungs- und Sanktionspotenziale verhindern oder reglementieren, die Anhänger des anderen ihre umfassende und dauerhafte Freigabe im Interesse der Verteidigung bürgerlicher Freiräume sicherstellen. Wäre es gelungen, eine strikte Reglementierung rechtlich und gesellschaftlich durchzusetzen, hätte dies nicht weniger als die Aufgabe liberaler Freiräume in der digitalen Informationsgesellschaft nach sich ziehen können. Sollte es dagegen bei der freien Verfügbarkeit von vertraulichkeitsschützender Verschlüsselung bleiben, müssten Ordnungsinstanzen wie Staaten oder internationale Organisationen in der Netzwelt auch zukünftig außen vor bleiben, so dass kriminelle und verfassungsfeindliche Inhalte dort weiterhin ungehindert verbreitet werden können. Ein Weg zwischen den Extrempositionen ist nicht in Sicht. Der Vorschlag, eine so genannte Treuhandlösung zu implementieren, bei der Schlüsselduplikate hinterlegt und auf richterliche Anordnung zum Zwecke der Strafverfolgung an die Ordnungsbehörden ausgehändigt werden, um ein System von Checks and Balances zu schaffen, das Kompromisse zulässt, scheiterte nicht erst an dem undurchsichtigen kryptopolitischen Kurs der US-Regierung, sondern schlicht wegen mangelnder Praktikabilität. Näheres dazu bei Olaf Winkel, Private Verschlüsselung als öffentliches Problem, in: Leviathan, (1997) 4, S. 567ff.