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22.4.2004 | Von:
Olaf Winkel

Zukunftsperspektive Electronic Government

Diffusionsprobleme

Der zweite Einwand resultiert aus der Überlegung, dass die Potenziale von E-Government nicht nur aus systemischen Gründen geringer sind, als gemeinhin angenommen wird, sondern zudem nur unter spezifischen Bedingungen und oft nur mit hohem Aufwand realisiert werden können. Denn hier ist eine breite Palette von Diffusionsparametern zu berücksichtigen, die Bereiche markieren, deren Vernachlässigung schon jeweils für sich allein Ursache für das Scheitern eines E-Government-Projektes sein kann. Unter Diffusionsparametern sind miteinander vernetzte Faktoren zu verstehen, die über Erfolg oder Misserfolg entsprechender Vorhaben entscheiden. Hier wird davon ausgegangen, dass die wichtigsten Diffusionsparameter auf den Ebenen der Technik, der Organisation, des Wissens, der Kultur, des Rechts, der Finanzen, des Nutzens, des Managements, der konzeptioneller Einbindung und der Politik angesiedelt sind.[12]

Die technische Ebene

Um E-Government zu ermöglichen, muss gewährleistet sein, dass die Verwaltungsklientel - also Bürger und Unternehmen - über IT-Ausstattungen bzw. -Zugänge verfügen. Nichts anderes gilt natürlich für die Verwaltungsmitarbeiter und die Politiker, die in entsprechende Projekte einbezogen werden sollen. Ferner muss eine Transaktionsinfrastruktur gegeben sein, auf deren Basis die Beteiligten kooperieren können.[13] Die Komponenten einer solchen Infrastruktur sind ein System zur Organisation von Eingängen und Ausgängen, Electronic Data Interchange für die Abwicklung von Geschäftsprozessen, eine digitale Signatur zur Sicherstellung der Authentizität von Kommunikationspartnern und der Integrität von übermittelten Willenserklärungen, eine Verschlüsselungsfunktion (Konzelation) zum Vertraulichkeitsschutz, ein Payment-System zur Abwicklung von Zahlungsvorgängen bei kostenpflichtigen Verwaltungsleistungen und eine Firewall, die Schutz vor Computerviren und -würmern bietet. Und schließlich muss auch für die Interoperabilität der Verfahren gesorgt sein, die an den Schnittstellen von politisch-administrativem System und Gesellschaft und insbesondere im Front-Office und im Back-Office der Verwaltung eingesetzt werden.[14] Dies erfordert die Zusammenführung unterschiedlicher technischer Systeme bzw. die Beseitigung von Medienbrüchen.

Die Schwierigkeit besteht darin, dass zur Gewährleistung der technischen Voraussetzungen ein immenser Aufwand betrieben werden muss. So brauchen die Bürger für die Nutzung von E-Government-Anwendungen mit Transaktionskomponenten nicht nur einen PC mit Internetzugang, sondern auch die Hard- und Software für die digitale Signatur. Die Schaffung der Transaktionsinfrastruktur ist ein sehr anspruchsvolles Projekt, was insbesondere im Hinblick auf die digitale Signatur, die Konzelationsfunktion und die Paymentfunktion gilt, weil deren Realisierung den Aufbau einer sehr aufwändigen Public-Key-Infrastruktur voraussetzt. Und so ist auch die Zusammenführung der IT-Systeme, die von den Beteiligten eingesetzt werden, eine kaum zu überschätzende technische Herausforderung, weil heute die unterschiedlichsten Systeme anzutreffen sind, die nur mit hohem Programmieraufwand verbunden werden können.

Die organisatorische Ebene

Was die Organisation betrifft, ist noch einmal zu unterstreichen, dass sich Teleadministration und Telepartizipation nur dort realisieren lassen, wo die Organisationsstrukturen in der erforderlichen Weise neu geordnet worden sind. Gelingen kann dies wiederum nur unter Orientierung an neuen Rationalisierungsparadigmen, wie sie sich in den letzten 20 Jahren in der Wirtschaft verbreitet haben.[15] Dort war eine Abkehr von der tayloristischen Produktion in zentralistischen Strukturen und eine Hinwendung zur diversifizierten Qualitätsproduktion in Teamarbeit zu beobachten.

In diesem Zusammenhang ergibt sich das schlichte Problem, dass die Integration und Optimierung von Strukturen und Prozessen eine Herkulesaufgabe darstellt, an der man schon bei der Einführung von Instrumenten des New Public Management bzw. des Neuen Steuerungsmodells als seiner deutschen Variante vielerorts gescheitert ist.

Die Wissensebene

Zu Recht wird unterstrichen, dass alle Seiten - Bürgerschaft, Unternehmen, Verwaltungsmitarbeiter und Politiker - bei der Einführung von E-Government neue technische Kenntnisse erwerben müssen. Der Lern- und Qualifikationsbedarf ist damit aber noch nicht erschöpfend beschrieben. So müssen die Bürger zumindest dort, wo der heimische PC gewissermaßen zum Front-Office der Verwaltung werden soll, ein Mindestmaß an Verwaltungskompetenz entwickeln. Denn es ist zu vermuten, dass selbst das beste Internetportal in vielen Aufgabenbereichen kaum weiterhelfen kann, wenn die darauf Zugreifenden keinerlei Vorstellung von den Funktionen und Abläufen der dahinter stehenden Organisationen haben. Die Verwaltungsmitarbeiter müssen neben technischen Fertigkeiten in dem Maße zusätzliche Fachkompetenzen erwerben, wie das organisatorische Reengineering zur Veränderung von Aufgabenzuschnitten und zur Anreicherung von Arbeitsinhalten führt. Dort, wo es darum geht, Bürger an die neuen Instrumente heranzuführen oder diese stellvertretend für sie zu nutzen, muss auch die soziale Kompetenz der Verwaltungsmitarbeiter gestärkt werden. Schließlich ergibt sich auch auf Seiten der Politiker, die sich auf E-Government einlassen wollen, ein über den Erwerb technischen Wissens hinausgehender Lernbedarf. Denn ein kontinuierlicher Kontakt mit besser informierten und untereinander vernetzten Bürgern stellt höhere Anforderungen an ihr Fachwissen und ihre soziale Kompetenz.

Was die Überwindung der auf der Wissensebene liegenden Probleme erschwert, ist der Umstand, dass sich der Lernbedarf in einer Situation ergibt, in der man sich auf Seiten von Politik, Verwaltung, Bürgern und Unternehmen schon seit geraumer Zeit mit immer neuen Anforderungen konfrontiert sieht, deren Bewältigung zusätzliches Lernen erforderlich macht. Man denke hier etwa an einen Verwaltungsmitarbeiter, der in der Vergangenheit in die Einführung von Instrumenten des Neuen Steuerungsmodells involviert war und der nun aufgefordert wird, sich in die Prozesse zur Implementation von E-Government einzubringen und sich die erforderlichen Fähigkeiten und Fertigkeiten möglichst umgehend anzueignen. In einem solchen Fall reicht es nicht aus, Lernbereitschaft lediglich zu unterstellen oder zu postulieren, sie muss gezielt stimuliert, gefördert und belohnt werden. Schließlich sollte nicht vergessen werden, dass Offenheit und Lernbereitschaft, wie sie für die Entwicklung und den Erwerb des zur Einführung von E-Government erforderlichen Wissens unabdingbar sind, spezielle Bedingungen auf der kulturellen Ebene voraussetzen, die sich nicht beliebig erzeugen und abrufen lassen.

Die kulturelle Ebene

Hier entscheidet sich nicht nur die Frage der Lernbereitschaft, sondern auch die generelle Frage, ob man auf Seiten der Bürger, der Unternehmen, der Verwaltungsmitarbeiter und der Politiker den Willen aufbringt, sich auf die im Rahmen von E-Government erforderlichen Innovationen einzulassen. Einen wichtigen Teilaspekt stellt die Entwicklung von Vertrauen dar. Denn ein soziotechnisches System, dem nicht vertraut wird, kann die ihm zugedachten sozialen Funktionen ebenso wenig erfüllen wie ein System, das faktisch nicht verlässlich ist. Es ist seit langem bekannt, dass die kulturellen Anpassungsleistungen mit der Geschwindigkeit technischer Neuerungen, wie sie bei der Einführung von E-Government im Mittelpunkt stehen, nicht Schritt halten können.[16] Gerade hier braucht der Kulturwandel Zeit, und er lässt sich erst recht nicht verordnen.

Die rechtliche Ebene

Dass auch die rechtliche Ebene in die Betrachtung einbezogen werden muss, liegt auf der Hand. Pragmatisch gesehen geht es um den Abbau juristischer Barrieren, etwa von Erfordernissen des persönlichen Erscheinens unter Vorlage des Bundespersonalausweises oder der persönlichen Unterschrift. Denn in dem Maße, wie rechtliche Hindernisse Arbeitsprozesse komplizieren, verlieren die neuen IT als Rationalisierungsinstrumente an Durchschlagskraft. Obwohl das deutsche Signaturgesetz die Möglichkeit vorsieht, die persönliche Unterschrift durch eine qualifizierte digitale Signatur zu ersetzen, ist dies derzeit in vielen Fällen nicht zulässig, weil dem bereichsspezifische Regelungen - z.B. für das Meldewesen - entgegenstehen.[17]

Was die Lösung derartiger Probleme erschwert, ist keineswegs nur das Beharrungsvermögen überkommener Strukturen und Kulturen, sondern auch der Umstand, dass man noch nicht weiß, wo die Grenzen dessen liegen, was mittels digitaler Signatur erledigt werden kann. Insbesondere in dem Fall, dass wider Erwarten der Plan aufleben sollte, über die zur Realisierung digitaler Signaturen erforderliche Public-Key-Infrastruktur auch Konzelation zu organisieren, wäre es nicht auszuschließen, dass die daraus resultierende Komplexität und Unübersichtlichkeit es zumindest in spezifischen lokalen Kontexten nahe legten, die überkommenen Formen der Identifizierung und rechtsverbindlichen Willensäußerung beizubehalten.

Die finanzielle Ebene

Dass Bürger und Unternehmen, die von ihrem PC mit der öffentlichen Verwaltung kommunizieren und kooperieren wollen, dies nur tun können, wenn sie über die dazu erforderlichen finanziellen Mittel verfügen, liegt auf der Hand. Solche sind auch auf Seiten der Gebietskörperschaften erforderlich, die E-Government betreiben wollen - und das heißt in der Regel, dass nicht nur Eigen-, sondern auch Fremdmittel bereitstehen müssen. Die Erfahrung zeigt, dass E-Government-Projekte größeren Ausmaßes vor allem dort zu Erfolgen geführt haben, wo man auf Fördermittel aus spezifischen Programmen zurückgreifen konnte, etwa aus Media@komm mit einem Volumen von 25 Millionen Euro[18] oder aus "Bund Online 2005", das sogar ein Volumen von 1,6 Milliarden Euro aufweist[19].

Ein zentrales Problem, das sich hier stellt, besteht darin, dass Fördermittel für E-Government-Projekte angesichts der Notlage der öffentlichen Haushalte nicht leicht erhältlich sind. Insbesondere auf der kommunalen Ebene wird dies beklagt. Die immer öfter anzutreffenden Hinweise auf die Möglichkeiten von Public Private Partnership bringen wenig, wenn sie unkonkret bleiben. Gelegentlich praktiziert werden solche Lösungen beim Aufbau und Betrieb von Netzportalen. Weitaus weniger praktikabel erscheinen sie aber beim organisatorischen Reengineering und bei der in diesem Rahmen erfolgenden vertikalen und horizontalen Integration technischer Systeme - und gerade hier fallen die meisten Kosten an.

Die Nutzenebene

Eine immer wieder anzutreffende Empfehlung lautet, dass man bei der Implementation von E-Government-Anwendungen eine so genannte Win-win-Situation herbeiführen soll: Man solle dafür sorgen, dass Bürger, Unternehmen, Verwaltung und Politik, aber auch Serviceprovider, die Lieferanten von Hard- und Software und alle anderen Beteiligten von den Innovationen profitieren können. Natürlich ist diese Idee bestechend, denn in der Tat steht zu vermuten, dass alle Seiten bereit sein werden, in E-Government zu investieren, wenn ein reicher Ertrag gewährleistet ist.

Aber leider hat auch diese Idee Schönheitsfehler. Der wohl gravierendste: Wenn man einmal von Teilen des so genannten G2B-Bereichs absieht (d.h. des Bereichs, in dem Verwaltungen und Unternehmen kooperieren),[20] ist es für eine Verwaltung in aller Regel gar nicht möglich, in eine Win-Situation zu kommen. Dies resultiert aus dem Umstand, dass E-Government fast immer nur ein zusätzliches Angebot sein kann und dass der herkömmliche Betrieb in den zentralen Tätigkeitsfeldern nicht nur während, sondern auch nach der Einführung entsprechender Anwendungen aufrechterhalten werden muss. Zudem stellt sich die Frage, ob Politiker, die nicht mehr nur in Wahlzeiten vorübergehend, sondern nach der Einführung von Telepartizipationsanwendungen kontinuierlich einem engen Bürgerkontakt ausgesetzt sind, dies tatsächlich als Win-Situation empfinden werden - zumal sie es dann mit besonders kritikfähigen, besonders gut informierten Bürgern zu tun haben, die jederzeit in der Lage sind, die im Austausch mit den Politikern gewonnenen Eindrücke über das Netz zu verbreiten.

Die Managementebene

E-Government-Projekte sind keine Selbstläufer, sondern bedürfen differenzierter Planung, Steuerung und Koordination. Erforderlich ist ein professionelles Projektmanagement. Bei umfassenderen Projekten sollte auch ein Business-Plan vorhanden sein. Dieser Punkt ist nicht so banal, wie er auf den ersten Blick erscheint: Das Fehlen eines geeigneten Projektmanagements zählt zu den Faktoren, an denen in der Vergangenheit E-Government-Projekte gescheitert sind.[21]

Die konzeptionelle Ebene

Zudem werden für die Einführung von E-Government-Anwendungen konzeptionelle Vorgaben benötigt, denn die Einführung der neuen IT ist nicht Selbstzweck, sondern Mittel zum Zweck. Erforderlich sind insbesondere Vorstellungen darüber, wie das politisch-administrative System und die Gesellschaft morgen aussehen sollen und wie man dorthin gelangen kann. Was die Verwaltung betrifft, wird diese Frage mit dem Begriff der Verwaltungsreform verbunden. Auf der konzeptionellen Ebene bedarf es daher nicht zuletzt einer Verknüpfung von E-Government und Verwaltungsreform. Auch die Bezüge zwischen dem Neuen Steuerungsmodell und E-Government sind unübersehbar, denn was dem einen die Binnenmodernisierung, ist dem anderen das organisatorische Reengineering.

Die wissenschaftliche Reflexion bietet in dieser Hinsicht nur wenig Hilfestellung, denn sie ist eine systematische Verknüpfung dieser Bereiche bis heute weitgehend schuldig geblieben. Dies könnte einer Entwicklung Vorschub leisten, in deren Verlauf die unterschiedlichen Strömungen eher ungeplant und mit eher zufälligen Ergebnissen aufeinandertreffen. Dabei ist nicht auszuschließen, dass sich die Ratlosigkeit, die sich vielerorts bei Reformen nach dem Neuen Steuerungsmodell eingestellt hat, auf den Bereich des E-Government übertragen wird.

Die politische Ebene

Zweifellos ist die Entwicklung von strategischen Vorgaben für Reformprojekte, in denen Aspekte des E-Government mit Aspekten anderer Modernisierungsansätze besser als bisher in Einklang gebracht werden können, weit weniger eine Frage der wissenschaftlichen Reflexion als der politischen Führung. Wo es darum geht, Ziele und Prioritäten zu bestimmen, sind Mandatsträger in Parlamenten und kommunalen Vertretungsorganen gefordert. Ob man sich dieser Verantwortung immer gewachsen zeigen wird, muss bezweifelt werden, denn die demokratisch legitimierten politischen Entscheidungsträger sind strategische Orientierung in anderen Modernisierungskontexten oft genug schuldig geblieben.

Eine weitere Aufgabe, die der Politik zufällt, ist die Ingangsetzung und dauerhafte Unterstützung der Innovationsprozesse einschließlich der Einforderung und Belohnung von Erfolgen. Letzteres sollte von den Regierungen und den Verwaltungsführungen geleistet werden. Einer dauerhaften politischen Unterstützung bedarf E-Government schon wegen des hohen Mittelbedarfs und angesichts des Umstands, dass man bis auf Weiteres nur in Ausnahmefällen mit der Entstehung von Win-win-Situationen rechnen darf. Doch Fragen der Verwaltungsreform und damit auch des E-Government stellen Themen dar, die wenig medientauglich sind und daher von der Politik häufig nicht konsequent und kontinuierlich verfolgt werden.


Fußnoten

12.
Vergleichbare Darstellungen, denen andere Systematisierungen und Schwerpunktsetzungen zugrunde liegen, finden sich bei Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Hrsg.), Erfolgsfaktoren - Was bei der Gestaltung virtueller Rathäuser zu beachten ist, Berlin 2002; Jörn von Lucke, Barrieren des E-Government in Deutschland - Ursachen und Ansätze zur Überwindung aus Sicht der Wissenschaft, in: H. Reinermann/ders. (Anm. 7), S. 68ff.; W. Naujokat/B. Eufinger (Anm. 7), S. 94ff.; Heinrich Reinermann, Transformation zu Electronic Government, in: ders./J. v. Lucke (Anm. 7), S. 104ff. Vgl. auch Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Zehn-Punkte-Plan für gutes E-Government, Gütersloh 2002, und Martin Hagen, Ein Referenzmodell für Online-Transaktionssysteme im Electronic Government, München 2001, S. 259ff.
13.
Vgl. M. Hagen (ebd.), insb. S. 243ff. Zu den spezifischen Voraussetzungen internetbasierter Wahlen und Abstimmungen siehe Martin Will, Internetwahlen, Stuttgart u.a. 2002, S. 23ff. Anm. der Redaktion: Vgl. auch den Text von Norbert Kersting in diesem Heft.
14.
Vgl. Christiane Gernert, Architektur als zentrale Aufgabe in heterogenen IT-Systemen, in: Hans-Jürgen Lüttich/Claus Rautenstrauch (Hrsg.), Verwaltungsinformatik 2000, Halle/Saale 2000, S. 47ff.
15.
Vgl. etwa M. Brüggemeier/M. Röber (Anm. 10), S. 124ff., oder Olaf Winkel, Bürgerpartizipation - Nachfrage ohne Angebot?, in: Hans-Herbert von Arnim (Hrsg.), Demokratie vor neuen Herausforderungen, Berlin 1999, S. 82ff.
16.
So schon William Ogburn, Cultural Lag as a Theory, in: Sociology and Social Research, (1957) 1, S. 167ff.
17.
Näheres dazu bei M. Will (Anm. 13), S. 104ff.
18.
Vgl. Busso Grabow/Christine Siegfried, Virtuelle Rathäuser und die Media@komm-Modellprojekte, in: H. Reinermann/J. von Lucke (Anm. 7), S. 151ff.
19.
Vgl. Ralf Kleindieck, Bund Online 2005, in: H. Reinermann/J. von Lucke (Anm. 7), S. 118ff.
20.
Gemeint ist hier insbesondere das elektronische Ausschreibungs- und Beschaffungswesen (Electronic Procurement) als ein Gebiet, in dem die Einrichtungen des politisch-administrativen Systems nicht ihren originären Aufgaben nachgehen, sondern tätig werden, um die zu diesem Zweck erforderlichen Arbeitsmittel zu beschaffen. Weil sie dabei nicht in ihren Primärrollen, sondern in einer Sekundärrolle als Wirtschaftssubjekte auftreten, spricht einiges dafür, dieses Handlungsfeld weniger dem E-Government als dem Electronic Business zuzuordnen.
21.
Vgl. z.B. Martin Klein, Gefahr für E-Government, in: Government-Computing, (2002) 1, S. 6; [N.N.] Bayerns Ausstieg kippt Fiscus-Projekt, in: Computerwoche Nr. 51/52 vom 21.10. 2001, S. 1; [N.N.] Fiscus-Projekt steht vor dem Scheitern, in: ebd., S. 8.