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22.4.2004 | Von:
Olaf Winkel

Zukunftsperspektive Electronic Government

Der Beitrag rückt die Grenzen von E-Government in den Vordergrund. Damit soll der Gefahr vorgebeugt werden, dass überzogene Erwartungen einer pauschalen Diskreditierung dieses wichtigen Ansatzes Vorschub leisten könnten.

Einleitung

Die Herausforderungen, mit denen das politisch-administrative System der Bundesrepublik Deutschland heute konfrontiert wird, sind vielfältig und immens. Zu den wichtigsten Instrumenten, die zu ihrer Bewältigung zur Verfügung stehen, zählen die neuen Informationstechnologien (IT). Daher ist es nicht verwunderlich, dass mit dem Konzept des Electronic Government (E-Government) unterschiedlichste Erwartungen verbunden werden. Allerdings haben diese inzwischen Dimensionen angenommen, die eher von Wunschdenken als von rationaler Analyse zeugen. Trotz interessanter Ansätze und einiger respektabler Erfolge ist absehbar, dass sich viele der mit dem neuen Paradigma des E-Government verbundenen Hoffnungen nicht erfüllen werden. Es besteht sogar die Gefahr, dass die überzogenen Erwartungen in Enttäuschung umschlagen und einer pauschalen Diskreditierung des E-Government Vorschub leisten.





Dieser Beitrag soll ein Gegengewicht zur Ankündigungsrhetorik von Politikern und zu den Hochglanzbroschüren von Unternehmensberatern setzen, ohne die Potenziale des E-Government aus den Augen zu verlieren, die für die Fortentwicklung des politisch-administrativen Systems der Bundesrepublik und die Neuordnung seiner Schnittstellen zur Gesellschaft von zentraler Bedeutung sind. Dabei soll insbesondere gezeigt werden, dass sich diese Potenziale erst dann umfassend erschließen lassen, wenn man die Erwartungen zurückschraubt und die Förderung von E-Government als strategische Investition in die Zukunft betrachtet.

Zur Untermauerung dieser These werden zwei Einwände angeführt: Der erste nimmt Bezug auf systemische Probleme, d.h. auf die Auswirkungen von strukturellen Zielkonflikten, wie sie auch in anderen Modernisierungskontexten zutage getreten sind. Der zweite verweist auf Diffusionsprobleme, d.h. auf Widerstände und Engpässe bei der Realisierung von E-Government-Anwendungen, die aus der Komplexität der erforderlichen Innovationen resultieren.

Was ist E-Government?

Seit der Veröffentlichung des Memorandums zum E-Government, das von über siebzig Fachleuten getragen wird, steht der Begriff für "die Durchführung von Prozessen der öffentlichen Willensbildung, der Entscheidung und der Leistungserstellung in Politik, Staat und Verwaltung unter intensiver Nutzung der Informationstechnik"[1]. Den soziologischen Bezugspunkt dieses Ansatzes bildet die Metapher von der digitalen Informationsgesellschaft, in der zweckorientiertes Wissen zusammen mit den neuen IT als Mittel seiner Bereitstellung einen zentralen Stellenwert einnimmt.[2] In der öffentlichen Wahrnehmung wird der Übergang in ein solches Stadium vor allem mit der sprunghaft wachsenden Zahl der Internetnutzer in Verbindung gebracht. Das Internet bildet zwar nicht die einzige, aber die wohl wichtigste technische Grundlage für die Informationsexplosion in der Alltagswelt, welche Anfang der neunziger Jahre zuerst in den USA und dann in allen anderen modernen Staaten einschließlich der Bundesrepublik Deutschland einsetzte.[3]

Als Anwendungsfelder von E-Government lassen sich Teleadministration, Telepartizipation und die Reorganisation von Strukturen und Prozessen unterscheiden.[4]

  • Teleadministration (Electronic Administration) steht für die IT-gestützte Abwicklung von Prozessen an der Schnittstelle von Verwaltung und Verwaltungsklientel (Bürger, Unternehmen), an der Schnittstelle von Verwaltung und ihren Geschäftspartnern (etwa im Ausschreibungs- und Beschaffungswesen) sowie in der gemeinsamen Aufgabenerfüllung, wie sie etwa in Public-Private-Partnership-Projekten praktiziert wird.

  • Telepartizipation (Electronic Democracy) meint die Mitwirkung von Bürgerinnen und Bürgern an der politischen Willensbildung, welche idealtypisch in die Stufen der Aufnahme von Informationen, des Diskurses zum Abgleich von Problemwahrnehmungen und Interessen sowie der Vollendung des Willensbildungsprozesses durch die politische Entscheidung unterteilt werden kann.

  • Reorganisation von Strukturen und Prozessen (organisatorisches Reengineering): Teleadministration und Telepartizipation wären ohne organisatorische Innovationen nicht denkbar. So wäre es sinnlos, mittels eines Portals eine elektronische Schnittstelle zwischen einer Verwaltung und ihrer Umwelt zu schaffen, wenn eine überkommene Organisation diese Schnittstelle nicht bedienen kann. Während in den Feldern der Teleadministration und der Telepartizipation die Potenziale gefragt sind, welche die IT als Kommunikations- und Kooperationsmittel bieten, kommt es im Rahmen des organisatorischen Reengineering vor allem darauf an, die IT als "Enabler" für neuartige Konzepte, d.h. als Organisationsmittel, produktiv zu machen.

    Die drei Anwendungen von E-Government können in drei unterschiedlichen Qualitäten realisiert werden:[5] als digitale Informationsbereitstellung, als netzbasierte Kommunikation und als Online-Transaktion. Auf der Ebene der Information beschränken sich die Anwendungen auf die digitale Bereitstellung relevanten Wissens ohne Rückkopplungsmöglichkeit, auf der Ebene der Kommunikation wird die Informationsbereitstellung mit einer Rückkopplungsmöglichkeit kombiniert, und auf der Ebene der Transaktion werden Prozesse durchgängig und rechtsverbindlich auf der Basis digitaler Netze abgewickelt. Dabei setzt sich zunehmend die Überzeugung durch, dass es nur dann sinnvoll ist, von E-Government zu sprechen, wenn auch Online-Transaktionen angeboten werden. Doch Anwendungen dieser Art sind bis heute nur in Ausnahmefällen anzutreffen, weil ihre Realisierung mit immensem Aufwand verbunden ist.

    Weitgehend einig ist man sich in der Auffassung, dass nicht allein die an das Internet angeschlossenen Bürger von den Vorteilen des E-Government profitieren sollen. Um einer "digitalen Spaltung" der Verwaltungsklientel entgegenzuwirken, wird etwa für einen "Multikanalvertrieb von Verwaltungsleistungen" plädiert, der sich "auf die vier Hauptkanäle Internet, Call-Center, mobiler Zugang und Bürgerläden in der Nachbarschaft" stützen kann.[6]

  • Erwartungen an das E-Government

    Das Spektrum der Erwartungen, die mit E-Government und den neuen IT als dessen Katalysator verbunden werden, ist breit:[7]

  • Effektivitätsverbesserungen: Die Wirkung politisch-administrativen Handelns soll optimiert werden, etwa durch den Aufbau IT-gestützter Informations- und Berichtssysteme für die Verwaltungssteuerung oder durch die internetbasierte Einbindung von Bürgerinnen und Bürgern in die Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme.

  • Effizienzgewinne: Die Wirtschaftlichkeit des politisch-administrativen Handelns soll gesteigert werden. Das soll nicht nur durch die Verlagerung des Front-Office der Verwaltung auf den PC des Bürgers ermöglicht werden, sondern insbesondere durch die Beseitigung von Medienbrüchen und die Optimierung von Wertschöpfungsketten unter Nutzung von IT als Organisationsmittel in und zwischen Verwaltungen.

  • Verbesserung des Bürgerservices: Die Verwaltung soll den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger durch neue Formen der Leistungsbereitstellung besser Rechnung tragen. In diesem Zusammenhang ist von "Non-Stop-Government" die Rede, das die öffentliche Verwaltung auf einen 24-Stunden-Service verpflichten will, oder von "One-Stop-Government", das darauf abzielt, Verwaltungsleistungen aus einer Hand bereitzustellen und die digitalen Bürgerdienste den Adressaten über so genannte Lebenslagenportale zugänglich zu machen. Diese zeichnen sich dadurch aus, dass sie Dienstleistungen für individuelle Lebenslagen wie Geburt, Einschulung, Wehrdienst, Berufsbeginn, Arbeitslosigkeit, Selbständigkeit, Hausbau oder Ruhestand gebündelt anbieten.

  • Erhöhung der Transparenz und Responsivität des politisch-administrativen Handelns: Die Möglichkeiten der Netzkommunikation sollen genutzt werden, um die Bürgerschaft auf den Stufen der Information und des Diskurses verstärkt in die demokratische Willensbildung einzubeziehen. Da-mit sollen politische und administrative Prozesse transparenter gemacht und Rückkopplungen zwischen Repräsentanten und Repräsentierten intensiviert werden.

  • Verbesserung der Legitimität und Akzeptanz des politisch-administrativen Handelns: Die Potenziale der IT sollen genutzt werden, um die Bürgerschaft auf der Entscheidungsebene stärker als bisher an der politischen Willensbildung zu beteiligen.

  • Verbesserung von Arbeitsbedingungen: Im Interesse der Verwaltungsmitarbeiter soll es im Rahmen des organisatorischen Reengineering zu einer Reintegration fragmentierter Aufgabenzuschnitte kommen, so dass sich Effekte einstellen, wie sie etwa mit den Begriffen Job-Enlargement und Job-Enrichment verbunden werden.

  • Sicherung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns: In einer Zeit, in der die rechtsförmig ausgerichtete Verwaltung wegen ihrer bürokratiebedingten Schwerfälligkeit und ihres hohen Ressourcenverbrauchs immer stärker in die Kritik gerät, sollen auf der Basis der neuen IT effektivere und effizientere Wege zur Aufrechterhaltung von Legalität gefunden werden. Im Mittelpunkt stehen Auditsysteme, Dokumentenmanagement- und Workflowmanagementsysteme als Kontroll- und Dokumentationsmittel im Verwaltungsverfahren.

    In der Zusammensicht drängt sich der Eindruck auf, dass mit dem neuen Paradigma des E-Government eigentlich alle Ziele verbunden werden, die man in der Vergangenheit mit den unterschiedlichsten Modernisierungsansätzen zu realisieren suchte: Man denke etwa an die Einführung des Bürokratiemodells als zentrale Verwaltungsinnovation des 19. Jahrhunderts, an das Bürgeramt und das Neue Steuerungsmodell als wirkmächtige Leitvorstellungen des ausgehenden 20. Jahrhunderts oder an die neuen Ansätze von Public Governance, Aktivbürgerschaft und Bürgerkommune. Es ist kaum möglich, in diesen Konzepten Zielsetzungen zu finden, die ein Protagonist von E-Government heute nicht auch für sich reklamiert.[8]

    Eine umfassende Erwartungshaltung kommt auch im Memorandum zum E-Government zum Ausdruck. Dort heißt es: "Das Zielspektrum der Verwaltungsmodernisierung (ist) sehr vielfältig. Es geht nicht nur um die Verbesserung von Effizienz bzw. Produktivität, sondern auch um eine Reihe weiterer Ziele wie Effektivität, Transparenz, Rechenschaftslegung oder Ausfallsicherheit in Notlagen (...). Über die Steigerung von Effizienz hinaus können alle wünschenswerten Ziele der Modernisierung von Staat und Verwaltung gefördert werden. Vor allem der Effektivität und der Transparenz der staatlichen Leistungserstellung sowie der Förderung demokratischer Mitwirkung kann dies zugute kommen. (...) Auch die Servicequalität des staatlichen Handelns kann verbessert werden, wobei besonders zu betonen ist, dass Electronic Government keinen Abbau von menschlichem Kontakt in der Interaktion zwischen Bürger und Verwaltung bedeuten muss (...). Zum anderen produziert die Verwaltung Leistungen ganz unterschiedlichen Charakters (...). Hierauf bezogen ergeben sich geradezu dramatische Verbesserungsmöglichkeiten der Organisation dieser Dienstleistungen. Viel Dispositionsarbeit kann entfallen, die erforderlichen rechtlichen und faktenbezogenen Informationen sind leichter erreichbar."[9]

  • Systemische Probleme

    Doch gerade an dem Umstand, dass das Spektrum der mit E-Government verbundenen Hoffnungen so breit wie bisher noch bei keinem anderen Modernisierungsansatz ist, setzt der erste Einwand zur Untermauerung meiner These an, nach der die Erwartungen überzogen sind, die mit diesem Paradigma verbunden werden.

    Wer davon ausgeht, dass ein Reformmodell unter Aspekten der Effektivität, der Effizienz, des Bürgerservice, der Bürgerpartizipation und der Mitarbeiterfreundlichkeit gleichermaßen durchgreifende Verbesserungen in Aussicht stellen kann, übersieht einen wesentlichen Punkt: Die Beziehungen zwischen diesen Zielen sind durch Zielkonflikte geprägt, die auf einer systemischen Ebene liegen und damit letztlich unauflösbar sind.[10]

    Dies gilt etwa für das Verhältnis von politischer Partizipation und Effizienz. Das Konfliktpotenzial ist altbekannt: Wer mehr Partizipation will, muss bedenken, dass Partizipationsverfahren einen hohen Aufwand an Zeit und Geld verursachen können. Und natürlich lässt sich niemals ausschließen, dass partizipativ angelegte Entscheidungsprozesse Lösungen hervorbringen, die ebenfalls kostspielig sind. Spannungen zwischen Legalität und Effizienz hingegen kommen schon darin zum Ausdruck, dass die Gewährleistung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns unterschiedlicher Mechanismen bedarf, die mit hohem Aufwand verbunden sind. Man denke etwa an das Prinzip der hierarchischen Kontrolle, das teure Doppelarbeiten mit sich bringt, an das Prinzip der Aktenmäßigkeit und Schriftlichkeit, das umfassende Dokumentationsverfahren impliziert, oder an die Notwendigkeit, für alle Phasen der Verwaltungstätigkeit juristischen Sachverstand verfügbar zu halten, der ebenfalls nicht zum Nulltarif zu haben ist.

    Ferner konkurrieren diese Ziele mit Akteursinteressen, die auf Ressourcensicherung, Machterhalt oder Wiederwahl gerichtet sein können. So kann das Ziel der Bürgerpartizipation mit den Machtinteressen professioneller Politiker in Widerspruch geraten, und das Ziel einer effizienteren Mittelverwendung kann mit Ressourcensicherungsinteressen von Verwaltungsbürokratien konfligieren. Die neuen IT sind nicht in der Lage, diese Konkurrenzbeziehungen aufzulösen. Sie eröffnen lediglich Spielräume, um in Problemfällen Lösungswege zu finden, welche die unterschiedlichen Rationalitäten und Interessen besser als bisher auf einen gemeinsamen Nenner bringen, gleichwohl im Hinblick auf einzelne Ziele aber immer suboptimal bleiben müssen.

    Darüber hinaus wirkt sich noch ein weiterer Umstand problematisch aus: Zielkonflikte nehmen mit der Verbreitung der neuen IT tendenziell nicht ab, sondern sie verschärfen sich sogar. Denn wo überkommene technische Gestaltungsrestriktionen an Bedeutung verlieren, ergibt sich die Möglichkeit, ein spezielles Ziel effektiver als in der Vergangenheit zu verfolgen. Doch wenn von dieser Möglichkeit konsequent Gebrauch gemacht wird, obwohl das präferierte Ziel zu einem anderen in einem Konkurrenzverhältnis steht, bedeutet das natürlich auch, dass an anderer Stelle Rückschritte hingenommen werden müssen.[11]

    Man muss also davon ausgehen, dass die fortschreitende Digitalisierung von Interaktionsbeziehungen im Dreieck von Politik, Verwaltung und Gesellschaft nicht nur dazu führen wird, dass die Spielräume zum Ausgleich von Zielkonflikten immer mehr zunehmen, sondern auch die Zielkonflikte, welche innerhalb dieser Spielräume zu lösen sind. In dem Maße, wie diese Aspekte unterschätzt werden, werden die Möglichkeiten von E-Government überschätzt.

    Diffusionsprobleme

    Der zweite Einwand resultiert aus der Überlegung, dass die Potenziale von E-Government nicht nur aus systemischen Gründen geringer sind, als gemeinhin angenommen wird, sondern zudem nur unter spezifischen Bedingungen und oft nur mit hohem Aufwand realisiert werden können. Denn hier ist eine breite Palette von Diffusionsparametern zu berücksichtigen, die Bereiche markieren, deren Vernachlässigung schon jeweils für sich allein Ursache für das Scheitern eines E-Government-Projektes sein kann. Unter Diffusionsparametern sind miteinander vernetzte Faktoren zu verstehen, die über Erfolg oder Misserfolg entsprechender Vorhaben entscheiden. Hier wird davon ausgegangen, dass die wichtigsten Diffusionsparameter auf den Ebenen der Technik, der Organisation, des Wissens, der Kultur, des Rechts, der Finanzen, des Nutzens, des Managements, der konzeptioneller Einbindung und der Politik angesiedelt sind.[12]

    Die technische Ebene

    Um E-Government zu ermöglichen, muss gewährleistet sein, dass die Verwaltungsklientel - also Bürger und Unternehmen - über IT-Ausstattungen bzw. -Zugänge verfügen. Nichts anderes gilt natürlich für die Verwaltungsmitarbeiter und die Politiker, die in entsprechende Projekte einbezogen werden sollen. Ferner muss eine Transaktionsinfrastruktur gegeben sein, auf deren Basis die Beteiligten kooperieren können.[13] Die Komponenten einer solchen Infrastruktur sind ein System zur Organisation von Eingängen und Ausgängen, Electronic Data Interchange für die Abwicklung von Geschäftsprozessen, eine digitale Signatur zur Sicherstellung der Authentizität von Kommunikationspartnern und der Integrität von übermittelten Willenserklärungen, eine Verschlüsselungsfunktion (Konzelation) zum Vertraulichkeitsschutz, ein Payment-System zur Abwicklung von Zahlungsvorgängen bei kostenpflichtigen Verwaltungsleistungen und eine Firewall, die Schutz vor Computerviren und -würmern bietet. Und schließlich muss auch für die Interoperabilität der Verfahren gesorgt sein, die an den Schnittstellen von politisch-administrativem System und Gesellschaft und insbesondere im Front-Office und im Back-Office der Verwaltung eingesetzt werden.[14] Dies erfordert die Zusammenführung unterschiedlicher technischer Systeme bzw. die Beseitigung von Medienbrüchen.

    Die Schwierigkeit besteht darin, dass zur Gewährleistung der technischen Voraussetzungen ein immenser Aufwand betrieben werden muss. So brauchen die Bürger für die Nutzung von E-Government-Anwendungen mit Transaktionskomponenten nicht nur einen PC mit Internetzugang, sondern auch die Hard- und Software für die digitale Signatur. Die Schaffung der Transaktionsinfrastruktur ist ein sehr anspruchsvolles Projekt, was insbesondere im Hinblick auf die digitale Signatur, die Konzelationsfunktion und die Paymentfunktion gilt, weil deren Realisierung den Aufbau einer sehr aufwändigen Public-Key-Infrastruktur voraussetzt. Und so ist auch die Zusammenführung der IT-Systeme, die von den Beteiligten eingesetzt werden, eine kaum zu überschätzende technische Herausforderung, weil heute die unterschiedlichsten Systeme anzutreffen sind, die nur mit hohem Programmieraufwand verbunden werden können.

    Die organisatorische Ebene

    Was die Organisation betrifft, ist noch einmal zu unterstreichen, dass sich Teleadministration und Telepartizipation nur dort realisieren lassen, wo die Organisationsstrukturen in der erforderlichen Weise neu geordnet worden sind. Gelingen kann dies wiederum nur unter Orientierung an neuen Rationalisierungsparadigmen, wie sie sich in den letzten 20 Jahren in der Wirtschaft verbreitet haben.[15] Dort war eine Abkehr von der tayloristischen Produktion in zentralistischen Strukturen und eine Hinwendung zur diversifizierten Qualitätsproduktion in Teamarbeit zu beobachten.

    In diesem Zusammenhang ergibt sich das schlichte Problem, dass die Integration und Optimierung von Strukturen und Prozessen eine Herkulesaufgabe darstellt, an der man schon bei der Einführung von Instrumenten des New Public Management bzw. des Neuen Steuerungsmodells als seiner deutschen Variante vielerorts gescheitert ist.

    Die Wissensebene

    Zu Recht wird unterstrichen, dass alle Seiten - Bürgerschaft, Unternehmen, Verwaltungsmitarbeiter und Politiker - bei der Einführung von E-Government neue technische Kenntnisse erwerben müssen. Der Lern- und Qualifikationsbedarf ist damit aber noch nicht erschöpfend beschrieben. So müssen die Bürger zumindest dort, wo der heimische PC gewissermaßen zum Front-Office der Verwaltung werden soll, ein Mindestmaß an Verwaltungskompetenz entwickeln. Denn es ist zu vermuten, dass selbst das beste Internetportal in vielen Aufgabenbereichen kaum weiterhelfen kann, wenn die darauf Zugreifenden keinerlei Vorstellung von den Funktionen und Abläufen der dahinter stehenden Organisationen haben. Die Verwaltungsmitarbeiter müssen neben technischen Fertigkeiten in dem Maße zusätzliche Fachkompetenzen erwerben, wie das organisatorische Reengineering zur Veränderung von Aufgabenzuschnitten und zur Anreicherung von Arbeitsinhalten führt. Dort, wo es darum geht, Bürger an die neuen Instrumente heranzuführen oder diese stellvertretend für sie zu nutzen, muss auch die soziale Kompetenz der Verwaltungsmitarbeiter gestärkt werden. Schließlich ergibt sich auch auf Seiten der Politiker, die sich auf E-Government einlassen wollen, ein über den Erwerb technischen Wissens hinausgehender Lernbedarf. Denn ein kontinuierlicher Kontakt mit besser informierten und untereinander vernetzten Bürgern stellt höhere Anforderungen an ihr Fachwissen und ihre soziale Kompetenz.

    Was die Überwindung der auf der Wissensebene liegenden Probleme erschwert, ist der Umstand, dass sich der Lernbedarf in einer Situation ergibt, in der man sich auf Seiten von Politik, Verwaltung, Bürgern und Unternehmen schon seit geraumer Zeit mit immer neuen Anforderungen konfrontiert sieht, deren Bewältigung zusätzliches Lernen erforderlich macht. Man denke hier etwa an einen Verwaltungsmitarbeiter, der in der Vergangenheit in die Einführung von Instrumenten des Neuen Steuerungsmodells involviert war und der nun aufgefordert wird, sich in die Prozesse zur Implementation von E-Government einzubringen und sich die erforderlichen Fähigkeiten und Fertigkeiten möglichst umgehend anzueignen. In einem solchen Fall reicht es nicht aus, Lernbereitschaft lediglich zu unterstellen oder zu postulieren, sie muss gezielt stimuliert, gefördert und belohnt werden. Schließlich sollte nicht vergessen werden, dass Offenheit und Lernbereitschaft, wie sie für die Entwicklung und den Erwerb des zur Einführung von E-Government erforderlichen Wissens unabdingbar sind, spezielle Bedingungen auf der kulturellen Ebene voraussetzen, die sich nicht beliebig erzeugen und abrufen lassen.

    Die kulturelle Ebene

    Hier entscheidet sich nicht nur die Frage der Lernbereitschaft, sondern auch die generelle Frage, ob man auf Seiten der Bürger, der Unternehmen, der Verwaltungsmitarbeiter und der Politiker den Willen aufbringt, sich auf die im Rahmen von E-Government erforderlichen Innovationen einzulassen. Einen wichtigen Teilaspekt stellt die Entwicklung von Vertrauen dar. Denn ein soziotechnisches System, dem nicht vertraut wird, kann die ihm zugedachten sozialen Funktionen ebenso wenig erfüllen wie ein System, das faktisch nicht verlässlich ist. Es ist seit langem bekannt, dass die kulturellen Anpassungsleistungen mit der Geschwindigkeit technischer Neuerungen, wie sie bei der Einführung von E-Government im Mittelpunkt stehen, nicht Schritt halten können.[16] Gerade hier braucht der Kulturwandel Zeit, und er lässt sich erst recht nicht verordnen.

    Die rechtliche Ebene

    Dass auch die rechtliche Ebene in die Betrachtung einbezogen werden muss, liegt auf der Hand. Pragmatisch gesehen geht es um den Abbau juristischer Barrieren, etwa von Erfordernissen des persönlichen Erscheinens unter Vorlage des Bundespersonalausweises oder der persönlichen Unterschrift. Denn in dem Maße, wie rechtliche Hindernisse Arbeitsprozesse komplizieren, verlieren die neuen IT als Rationalisierungsinstrumente an Durchschlagskraft. Obwohl das deutsche Signaturgesetz die Möglichkeit vorsieht, die persönliche Unterschrift durch eine qualifizierte digitale Signatur zu ersetzen, ist dies derzeit in vielen Fällen nicht zulässig, weil dem bereichsspezifische Regelungen - z.B. für das Meldewesen - entgegenstehen.[17]

    Was die Lösung derartiger Probleme erschwert, ist keineswegs nur das Beharrungsvermögen überkommener Strukturen und Kulturen, sondern auch der Umstand, dass man noch nicht weiß, wo die Grenzen dessen liegen, was mittels digitaler Signatur erledigt werden kann. Insbesondere in dem Fall, dass wider Erwarten der Plan aufleben sollte, über die zur Realisierung digitaler Signaturen erforderliche Public-Key-Infrastruktur auch Konzelation zu organisieren, wäre es nicht auszuschließen, dass die daraus resultierende Komplexität und Unübersichtlichkeit es zumindest in spezifischen lokalen Kontexten nahe legten, die überkommenen Formen der Identifizierung und rechtsverbindlichen Willensäußerung beizubehalten.

    Die finanzielle Ebene

    Dass Bürger und Unternehmen, die von ihrem PC mit der öffentlichen Verwaltung kommunizieren und kooperieren wollen, dies nur tun können, wenn sie über die dazu erforderlichen finanziellen Mittel verfügen, liegt auf der Hand. Solche sind auch auf Seiten der Gebietskörperschaften erforderlich, die E-Government betreiben wollen - und das heißt in der Regel, dass nicht nur Eigen-, sondern auch Fremdmittel bereitstehen müssen. Die Erfahrung zeigt, dass E-Government-Projekte größeren Ausmaßes vor allem dort zu Erfolgen geführt haben, wo man auf Fördermittel aus spezifischen Programmen zurückgreifen konnte, etwa aus Media@komm mit einem Volumen von 25 Millionen Euro[18] oder aus "Bund Online 2005", das sogar ein Volumen von 1,6 Milliarden Euro aufweist[19].

    Ein zentrales Problem, das sich hier stellt, besteht darin, dass Fördermittel für E-Government-Projekte angesichts der Notlage der öffentlichen Haushalte nicht leicht erhältlich sind. Insbesondere auf der kommunalen Ebene wird dies beklagt. Die immer öfter anzutreffenden Hinweise auf die Möglichkeiten von Public Private Partnership bringen wenig, wenn sie unkonkret bleiben. Gelegentlich praktiziert werden solche Lösungen beim Aufbau und Betrieb von Netzportalen. Weitaus weniger praktikabel erscheinen sie aber beim organisatorischen Reengineering und bei der in diesem Rahmen erfolgenden vertikalen und horizontalen Integration technischer Systeme - und gerade hier fallen die meisten Kosten an.

    Die Nutzenebene

    Eine immer wieder anzutreffende Empfehlung lautet, dass man bei der Implementation von E-Government-Anwendungen eine so genannte Win-win-Situation herbeiführen soll: Man solle dafür sorgen, dass Bürger, Unternehmen, Verwaltung und Politik, aber auch Serviceprovider, die Lieferanten von Hard- und Software und alle anderen Beteiligten von den Innovationen profitieren können. Natürlich ist diese Idee bestechend, denn in der Tat steht zu vermuten, dass alle Seiten bereit sein werden, in E-Government zu investieren, wenn ein reicher Ertrag gewährleistet ist.

    Aber leider hat auch diese Idee Schönheitsfehler. Der wohl gravierendste: Wenn man einmal von Teilen des so genannten G2B-Bereichs absieht (d.h. des Bereichs, in dem Verwaltungen und Unternehmen kooperieren),[20] ist es für eine Verwaltung in aller Regel gar nicht möglich, in eine Win-Situation zu kommen. Dies resultiert aus dem Umstand, dass E-Government fast immer nur ein zusätzliches Angebot sein kann und dass der herkömmliche Betrieb in den zentralen Tätigkeitsfeldern nicht nur während, sondern auch nach der Einführung entsprechender Anwendungen aufrechterhalten werden muss. Zudem stellt sich die Frage, ob Politiker, die nicht mehr nur in Wahlzeiten vorübergehend, sondern nach der Einführung von Telepartizipationsanwendungen kontinuierlich einem engen Bürgerkontakt ausgesetzt sind, dies tatsächlich als Win-Situation empfinden werden - zumal sie es dann mit besonders kritikfähigen, besonders gut informierten Bürgern zu tun haben, die jederzeit in der Lage sind, die im Austausch mit den Politikern gewonnenen Eindrücke über das Netz zu verbreiten.

    Die Managementebene

    E-Government-Projekte sind keine Selbstläufer, sondern bedürfen differenzierter Planung, Steuerung und Koordination. Erforderlich ist ein professionelles Projektmanagement. Bei umfassenderen Projekten sollte auch ein Business-Plan vorhanden sein. Dieser Punkt ist nicht so banal, wie er auf den ersten Blick erscheint: Das Fehlen eines geeigneten Projektmanagements zählt zu den Faktoren, an denen in der Vergangenheit E-Government-Projekte gescheitert sind.[21]

    Die konzeptionelle Ebene

    Zudem werden für die Einführung von E-Government-Anwendungen konzeptionelle Vorgaben benötigt, denn die Einführung der neuen IT ist nicht Selbstzweck, sondern Mittel zum Zweck. Erforderlich sind insbesondere Vorstellungen darüber, wie das politisch-administrative System und die Gesellschaft morgen aussehen sollen und wie man dorthin gelangen kann. Was die Verwaltung betrifft, wird diese Frage mit dem Begriff der Verwaltungsreform verbunden. Auf der konzeptionellen Ebene bedarf es daher nicht zuletzt einer Verknüpfung von E-Government und Verwaltungsreform. Auch die Bezüge zwischen dem Neuen Steuerungsmodell und E-Government sind unübersehbar, denn was dem einen die Binnenmodernisierung, ist dem anderen das organisatorische Reengineering.

    Die wissenschaftliche Reflexion bietet in dieser Hinsicht nur wenig Hilfestellung, denn sie ist eine systematische Verknüpfung dieser Bereiche bis heute weitgehend schuldig geblieben. Dies könnte einer Entwicklung Vorschub leisten, in deren Verlauf die unterschiedlichen Strömungen eher ungeplant und mit eher zufälligen Ergebnissen aufeinandertreffen. Dabei ist nicht auszuschließen, dass sich die Ratlosigkeit, die sich vielerorts bei Reformen nach dem Neuen Steuerungsmodell eingestellt hat, auf den Bereich des E-Government übertragen wird.

    Die politische Ebene

    Zweifellos ist die Entwicklung von strategischen Vorgaben für Reformprojekte, in denen Aspekte des E-Government mit Aspekten anderer Modernisierungsansätze besser als bisher in Einklang gebracht werden können, weit weniger eine Frage der wissenschaftlichen Reflexion als der politischen Führung. Wo es darum geht, Ziele und Prioritäten zu bestimmen, sind Mandatsträger in Parlamenten und kommunalen Vertretungsorganen gefordert. Ob man sich dieser Verantwortung immer gewachsen zeigen wird, muss bezweifelt werden, denn die demokratisch legitimierten politischen Entscheidungsträger sind strategische Orientierung in anderen Modernisierungskontexten oft genug schuldig geblieben.

    Eine weitere Aufgabe, die der Politik zufällt, ist die Ingangsetzung und dauerhafte Unterstützung der Innovationsprozesse einschließlich der Einforderung und Belohnung von Erfolgen. Letzteres sollte von den Regierungen und den Verwaltungsführungen geleistet werden. Einer dauerhaften politischen Unterstützung bedarf E-Government schon wegen des hohen Mittelbedarfs und angesichts des Umstands, dass man bis auf Weiteres nur in Ausnahmefällen mit der Entstehung von Win-win-Situationen rechnen darf. Doch Fragen der Verwaltungsreform und damit auch des E-Government stellen Themen dar, die wenig medientauglich sind und daher von der Politik häufig nicht konsequent und kontinuierlich verfolgt werden.

    Schlussfolgerungen

    Die Überlegungen zeigen, dass der Verbreitung von E-Government eine Fülle von Hürden entgegensteht, deren Bewältigung größere Anstrengungen erfordert, als man es auf den ersten Blick vermutet. Wer entsprechende Projekte durchführen will, muss nicht nur mit systemischen Problemen rechnen, welche die Spielräume des politisch-administrativen Handelns nicht in allgemein erwartetem Maße erweitern, sondern auch mit Diffusionsproblemen, die dazu führen, dass selbst die Ausnutzung dieser eingeschränkten Spielräume nicht so einfach und so schnell möglich sein wird, wie es viele annehmen.

    Vor diesem Hintergrund sind folgende Schlussfolgerungen zu ziehen:

  • Ohne Zweifel ist E-Government für die Fortentwicklung des politisch-administrativen Systems und der Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland von entscheidender Bedeutung. Daher muss die Grundlagenforschung vorangetrieben, müssen geeignete Projekte initiiert, gefördert und mitgetragen und die Ergebnisse dieser Projekte einer möglichst breiten Verwertung zugeführt werden. Hier gilt es insbesondere, die dezentrale Entwicklung orts- und sachbereichsspezifischer Anwendungen mit der zentralen Bereitstellung von Basiskomponenten wie Signatursystemen und Paymentverfahren zu verbinden.

  • Die Überlegungen legen den Schluss nahe, dass verstärkte Anstrengungen und nicht zuletzt die Hilfestellung der Wissenschaft vor allem dort gefordert sind, wo es um die Bewältigung von Problemen geht, die aus systemischen Gründen auftreten oder sich auf der Diffusionsebene stellen. Hier liegen bisher unterschätzte Felder, auf denen sich Erfolg oder Misserfolg eines Projektes entscheiden können.

  • Es ist davon auszugehen, dass sich Aufwendungen für E-Government in aller Regel nicht kurz- oder mittelfristig amortisieren werden, sondern strategische Investitionen in die Zukunft darstellen. Irgendwann - wenn an den unterschiedlichsten Stellen der Gesellschaft IT-Verfahren mit einheitlichen Basiskomponenten eingeführt worden sind und wenn deren Vernetzung zu Synergien oder sogar zu Schneeballeffekten führt - werden sich diese Investitionen aller Voraussicht nach reichlich bezahlt machen. Dann werden diejenigen, die auf solche Investitionen verzichtet haben, das Nachsehen haben und ihre Untätigkeit bereuen müssen. Bis dahin ist davon auszugehen, dass E-Government-Projekte sich nicht selbst tragen und sich Win-win-Situationen nur in Ausnahmefällen ergeben können.

  • Unter diesen Bedingungen birgt eine unreflektiert optimistische Wahrnehmung von E-Government Gefahren, denn sie programmiert Enttäuschungen, welche die weitere Entwicklung belasten und sogar zur Diskreditierung führen können. Die ernüchternden Erfahrungen, die mit dem Neuen Steuerungsmodell gesammelt worden sind, sollten als Warnung verstanden werden. Kaum weniger wichtig als die Förderung von Innovationen ist daher die einer realitätsgerechten Wahrnehmung der Möglichkeiten, Grenzen und Zeithorizonte von E-Government.

    Noch vor einigen Jahren kam es vor allem darauf an, für E-Government zu werben und von E-Government zu überzeugen. Heute erscheint es an der Zeit, übertriebene Erwartungen zu korrigieren, um den Weg für einen nachhaltigen Aufbauprozess zu ebnen. Zudem gilt es, denjenigen Gerechtigkeit widerfahren zu lassen, die für die Umsetzung der Projekte zuständig und über deren praktische Ergebnisse rechenschaftspflichtig sind. Etwas mehr Zurückhaltung wäre nicht nur bei der Behandlung des Themas in den Massenmedien und in politischen Verlautbarungen geboten, sondern partiell auch im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion. Denn selbst Aussagen von dieser Seite waren in der Vergangenheit gelegentlich stärker von Tatendrang und Optimismus als von nüchterner Analyse geprägt, wobei sich auch der Verfasser von diesem Vorwurf nicht ausnehmen will.

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    Fußnoten

    1.
    Gesellschaft für Informatik (GI)/Verband der Elektrotechnik, Elektronik und Informationstechnik (VDE) (Hrsg.), Electronic Government als Schlüssel zur Modernisierung von Staat und Verwaltung. Ein Memorandum des Fachausschusses Verwaltungsinformatik der GI und des Fachbereichs1 der Informationstechnischen Gesellschaft im VDE, Bonn-Frankfurt/M. 2000, S. 3.
    2.
    Näheres dazu bei Achim Bühl, Cyber Society, Köln 1996, S. 24ff.; Hans Kleinsteuber, Informationsgesellschaft - Entstehung und Wandlung eines politischen Leitbegriffs der neunziger Jahre, in: Gegenwartskunde, (1997) 1, S. 41ff., und Olaf Winkel, Informationsgesellschaft, in: Peter Eichhorn u.a. (Hrsg.), Verwaltungslexikon, Baden-Baden 2003, S. 500ff.
    3.
    Die zentralen Stärken des Internets basieren nicht zuletzt auf den Hyperlinks, die alle Teile der Netzwelt zu einem interaktiv und multimedial ausgerichteten Ensemble von Kommunikationsoptionen verbinden. Technisch gesehen sind auch die virtuellen Portale, mit denen sich zahlreiche Einrichtungen des Bundes, der Länder und der Kommunen im Internet präsentieren, nichts anderes als Websites, die in ein komplexes Geflecht von Interaktionsoptionen eingebunden sind. Der Umstand, dass mit dem Internet ein offenes Netz existiert - eines, zu dem prinzipiell jeder jederzeit Zugang haben kann -, ist der wesentliche Unterschied zu der Situation, wie man sie noch Anfang der neunziger Jahre in der Bundesrepublik vorgefunden hat.
    4.
    Dies und das Folgende nach Olaf Winkel, E-Government - die Konturen zeichnen sich immer deutlicher ab, in: Verwaltung & Management, (2004) 2, S. 10ff.
    5.
    Vgl. ebd., S. 15ff.
    6.
    Vgl. GI/VDE (Anm. 1), S. 13.
    7.
    Näheres dazu bei Initiative D 21 (Hrsg.), Mit Internet Staat machen, Berlin 2002; vgl. auch Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Balanced E-Government, Gütersloh 2002; Stefan Friedrichs u.a., "Balanced E-Government": Visionen und Prozesse zwischen Bürgernähe und Verwaltungsmodernisierung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 39 - 40/2002, S. 12ff.; Horst Geschka, Der vernetzte Bürger, in: Walter Gora/Harald Bauer (Hrsg.), Virtuelle Organisationen im Zeitalter von E-Business und E-Government, Berlin u.a. 2001, S. 123ff.; GI/VDE (Anm. 1), S. 7ff; Franz-Reinhard Habbel, Die elektronische Demokratie, in: Peter Blaschke u.a. (Hrsg.), E-Public, Berlin u.a. 2002, S. 49ff.; Brigitte Zypries, Bund Online 2005 - auf dem Weg zum dienstleistungsorientierten modernen Staat, in: ebd., S. 43ff.; Stephan Jansen/Birger Priddat, Electronic Government, Stuttgart 2001, insb. S. 15ff. und S. 91ff.; Koordinationsgruppe Informationsgesellschaft KIG (Hrsg.), Guichet Virtuel - Der elektronische Weg zu Verwaltung, Parlament und Gericht, Biel 2000, S. 8ff.; Willy Landsberg, Electronic Government aus Sicht der Verwaltung - Gründe, Ziele und Rahmenbedingungen, in: Heinrich Reinermann/Jörn von Lucke (Hrsg.), Electronic Government inDeutschland, Speyer 2002, S. 20ff.; Wolfgang Naujokat/Bernd Eufinger, Electronic Government aus der Sicht der Wirtschaft - Ein Erfahrungsbericht, in: ebd., S. 46ff.; Olaf Winkel, Die Kontroverse um die demokratischen Potenziale der interaktiven Informationstechnologie - Positionen und Perspektiven, in: Publizistik, (2001) 2, S. 142ff.
    8.
    Dass mit E-Government Rationalisierungsziele und Partizipationsziele gleichermaßen verbunden werden, zeigt sich im Konzept des "Balanced E-Government", für das die Bertelsmann Stiftung steht, besonders deutlich. Darin wird die Herbeiführung eines ausgewogenen Verhältnisses von Effektivität und Effizienz auf der Ebene der Arbeitsorganisation und von Transparenz und Partizipation auf der Ebene der Politik explizit zum Programm erhoben. Vgl. Bertelsmann Stiftung (ebd.), und S. Friedrichs u. a. (ebd.), S. 12ff.
    9.
    GI/VDE (Anm. 1), S. 7f.
    10.
    Auf den Umstand, dass öffentliches Handeln unterschiedlichen Referenzsystemen unterworfen ist, hat Claus Offe schon Mitte der siebziger Jahre hingewiesen: Rationalitätskriterien und Funktionsprobleme politisch-administrativen Handelns, in: Leviathan, (1974) 1, S. 344; vgl. auch Bernd Becker, Entscheidungen in der öffentlichen Verwaltung, in: Klaus König/Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, Baden-Baden 1997, S. 439. Besonders deutlich wird dies auf der für die Fortentwicklung des E-Government zentralen Ebene der kommunalen Selbstverwaltung, deren Einrichtungen sich als politische Organisationen und als Arbeitsorganisationen gleichermaßen bewähren müssen. Näheres dazu bei Jörg Bogumil, Modernisierung lokaler Politik, Baden-Baden 2002, insb. S. 34ff.; Martin Brüggemeier, Controlling in der öffentlichen Verwaltung, München 1998, S. 307f.; ders./Manfred Röber, Stand und Entwicklung der Arbeitsorganisation im öffentlichen Dienst - auf dem Weg zu einem neuen Produktionsregime?, in: Rainer Koch/Peter Conrad (Hrsg.), New Public Service, Wiesbaden 2003, S. 136f.
    11.
    Hier ist festzustellen, dass sich die virtuelle Welt der Netze von der so genannten realen Welt auch darin unterscheidet, dass nicht mehr das Sowohl-als-auch, sondern das Entweder-oder zur vorherrschenden Strukturbeziehung wird. Erstmals offenbar wurde dieser Umstand in der so genannten Kryptokontroverse, die 1993 in den USA ihren Ausgang nahm und Mitte der neunziger Jahre auf Europa und andere Teile der Welt übergriff. Hier standen sich zwei Lager gegenüber: Die Anhänger des einen wollten die vertraulichkeitsschützende Verschlüsselung im Interesse der Aufrechterhaltung staatlicher Ordnungs- und Sanktionspotenziale verhindern oder reglementieren, die Anhänger des anderen ihre umfassende und dauerhafte Freigabe im Interesse der Verteidigung bürgerlicher Freiräume sicherstellen. Wäre es gelungen, eine strikte Reglementierung rechtlich und gesellschaftlich durchzusetzen, hätte dies nicht weniger als die Aufgabe liberaler Freiräume in der digitalen Informationsgesellschaft nach sich ziehen können. Sollte es dagegen bei der freien Verfügbarkeit von vertraulichkeitsschützender Verschlüsselung bleiben, müssten Ordnungsinstanzen wie Staaten oder internationale Organisationen in der Netzwelt auch zukünftig außen vor bleiben, so dass kriminelle und verfassungsfeindliche Inhalte dort weiterhin ungehindert verbreitet werden können. Ein Weg zwischen den Extrempositionen ist nicht in Sicht. Der Vorschlag, eine so genannte Treuhandlösung zu implementieren, bei der Schlüsselduplikate hinterlegt und auf richterliche Anordnung zum Zwecke der Strafverfolgung an die Ordnungsbehörden ausgehändigt werden, um ein System von Checks and Balances zu schaffen, das Kompromisse zulässt, scheiterte nicht erst an dem undurchsichtigen kryptopolitischen Kurs der US-Regierung, sondern schlicht wegen mangelnder Praktikabilität. Näheres dazu bei Olaf Winkel, Private Verschlüsselung als öffentliches Problem, in: Leviathan, (1997) 4, S. 567ff.
    12.
    Vergleichbare Darstellungen, denen andere Systematisierungen und Schwerpunktsetzungen zugrunde liegen, finden sich bei Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Hrsg.), Erfolgsfaktoren - Was bei der Gestaltung virtueller Rathäuser zu beachten ist, Berlin 2002; Jörn von Lucke, Barrieren des E-Government in Deutschland - Ursachen und Ansätze zur Überwindung aus Sicht der Wissenschaft, in: H. Reinermann/ders. (Anm. 7), S. 68ff.; W. Naujokat/B. Eufinger (Anm. 7), S. 94ff.; Heinrich Reinermann, Transformation zu Electronic Government, in: ders./J. v. Lucke (Anm. 7), S. 104ff. Vgl. auch Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Zehn-Punkte-Plan für gutes E-Government, Gütersloh 2002, und Martin Hagen, Ein Referenzmodell für Online-Transaktionssysteme im Electronic Government, München 2001, S. 259ff.
    13.
    Vgl. M. Hagen (ebd.), insb. S. 243ff. Zu den spezifischen Voraussetzungen internetbasierter Wahlen und Abstimmungen siehe Martin Will, Internetwahlen, Stuttgart u.a. 2002, S. 23ff. Anm. der Redaktion: Vgl. auch den Text von Norbert Kersting in diesem Heft.
    14.
    Vgl. Christiane Gernert, Architektur als zentrale Aufgabe in heterogenen IT-Systemen, in: Hans-Jürgen Lüttich/Claus Rautenstrauch (Hrsg.), Verwaltungsinformatik 2000, Halle/Saale 2000, S. 47ff.
    15.
    Vgl. etwa M. Brüggemeier/M. Röber (Anm. 10), S. 124ff., oder Olaf Winkel, Bürgerpartizipation - Nachfrage ohne Angebot?, in: Hans-Herbert von Arnim (Hrsg.), Demokratie vor neuen Herausforderungen, Berlin 1999, S. 82ff.
    16.
    So schon William Ogburn, Cultural Lag as a Theory, in: Sociology and Social Research, (1957) 1, S. 167ff.
    17.
    Näheres dazu bei M. Will (Anm. 13), S. 104ff.
    18.
    Vgl. Busso Grabow/Christine Siegfried, Virtuelle Rathäuser und die Media@komm-Modellprojekte, in: H. Reinermann/J. von Lucke (Anm. 7), S. 151ff.
    19.
    Vgl. Ralf Kleindieck, Bund Online 2005, in: H. Reinermann/J. von Lucke (Anm. 7), S. 118ff.
    20.
    Gemeint ist hier insbesondere das elektronische Ausschreibungs- und Beschaffungswesen (Electronic Procurement) als ein Gebiet, in dem die Einrichtungen des politisch-administrativen Systems nicht ihren originären Aufgaben nachgehen, sondern tätig werden, um die zu diesem Zweck erforderlichen Arbeitsmittel zu beschaffen. Weil sie dabei nicht in ihren Primärrollen, sondern in einer Sekundärrolle als Wirtschaftssubjekte auftreten, spricht einiges dafür, dieses Handlungsfeld weniger dem E-Government als dem Electronic Business zuzuordnen.
    21.
    Vgl. z.B. Martin Klein, Gefahr für E-Government, in: Government-Computing, (2002) 1, S. 6; [N.N.] Bayerns Ausstieg kippt Fiscus-Projekt, in: Computerwoche Nr. 51/52 vom 21.10. 2001, S. 1; [N.N.] Fiscus-Projekt steht vor dem Scheitern, in: ebd., S. 8.