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22.4.2004 | Von:
Wolfgang H. Lorig

"Good Governance" und "Public Service Ethics"

Amtsprinzip und Amtsverantwortung im elektronischen Zeitalter

Amtsprinzip und Amtstradition

Die publizierten Leitprinzipien für eine Ethik des öffentlichen Dienstes[21] beinhalten auch die tradierten Grundprinzipien verantwortlicher Amtsführung in einer "repräsentativen Amtsdemokratie"[22]: Verantwortung, Integrität, Gerechtigkeit und Gemeinwohlorientierung. Im demokratischen Verfassungsstaat sollen diese Prinzipien sowohl in der durch das Berufsbeamtentum geprägten öffentlichen Verwaltung als auch in dem politischen, demokratisch legitimierten Wahlamt gelten. Damit kommt zum Ausdruck, dass die Verantwortung der Verwaltung "in den Rahmen eines in sich geschlossenen Systems der öffentlichen Verantwortung eingefügt" ist und "mit einem zweiten vorgeordneten Verantwortungsbereich in Beziehung gesetzt werden (muss): dem der politischen Verantwortlichkeit"[23]. Gesetze und ihr Sinn stellen das Amt in eine Gesamtordnung und verlangen vom Amtsinhaber, dass er sein Handeln an diesem Sinn ausrichtet. Dies verlangt von ihm eine interpretative Leistung seines Amtes, "welche in der Regel keine selbständige verfassungs- und gesetzesinterpretatorische Gesamtleistung sein (kann), sondern eher die Kenntnis der Amtstradition"[24] bedeutet.

Die Wurzeln des modernen Amtsbegriffs lassen sich zurückverfolgen bis in die Behördenorganisation des Römischen Kaiserreichs. Während das öffentliche Amt in der frühen römischen Republik von einer "fiktiven Einheit von Amt und Amtsinhaber ausging", vollzog sich vor allem während der Regierungszeit von Kaiser Diokletian (284 - 305 n. Chr.) "die strukturelle Trennung von Amt und Person"[25]. Der spätrömische, auf der Trennung von Amt und Person beruhende, funktionsbestimmte Amtsbegriff lebte weiter im Fränkischen Reich wie auch in der kirchlichen Kanzlei- und Verwaltungspraxis.[26] Die Auffassung vom officium als Tätigkeit und Ort amtlicher Durchführung dienstherrlich vorgegebener Ziele dient der Kennzeichnung einer anvertrauten, zeitlich, sozial und sachlich befristeten Handlungsdelegation als Amtsgewalt in Abhebung vom lebenslänglichen, meist zudem vererbbaren beneficium. Im 15. und 16. Jahrhundert begann der Amtmann der deutschen Territorien "öffentlich-rechtliche Funktionen kraft Auftrag"[27] auszuüben und konnte sich dabei auf ein geschriebenes, Rechtssicherheit gewährleistendes Organisationsrecht fürstlich erlassener Hof- und Ämterordnungen berufen.[28] Das Amt beruhte nicht mehr - als beliehenes Amt - auf Schutz und Gehorsam, sondern zunehmend auf Rechtssicherheit.[29]

Im neuzeitlichen demokratischen Verfassungsstaat trat neben das Verwaltungsamt das politische Amt: Herrschaft als anvertrautes Amt auf Zeit. Indem der Amtsbegriff hier nicht in seinem engeren verwaltungstechnischen Sinne verwendet wird, sondern in der Bedeutung des englischen Wortes office, bezeichnet er nicht nur jede öffentliche Vertrauensstellung schlechthin, sondern erinnert daneben - ähnlich wie das lateinische officium - zugleich an die mit einem solchen Amt verbundenen Pflichten. Herrschaft wurde als Rechtsverhältnis konstituiert, in dem der treuhänderischen Wahrnehmung der politischen Geschäfte über den formalrechtlichen Aspekt hinaus eine materiale Qualität zukam.

Öffentliche Ämter sind heute bezogen auf eine nicht eigennützige, sondern fremdnützige Wahrnehmung allgemeiner Angelegenheiten.[30] Damit schafft der moderne Verfassungsstaat klare Verantwortungszeiten und -räume; er verdeutlicht, wer sich zu verantworten hat, in welchen zeitlichen Abständen dies zu geschehen hat, vor welchen Instanzen und mit welchen Verfahren. "Verantwortung hat wesentlich mit Fragen der Zuständigkeit, der Kompetenzen, der damit verbundenen Befugnisse und Pflichten von Amtsinhabern und deren Begründungs- und Rechenschaftspflicht gegenüber anderen zu tun. (...) Vertrauen und Verantwortung bilden in jedem freiheitlichen System (...) unverzichtbare Grundkategorien."[31]


Fußnoten

21.
Besonders prägnant: OECD, Trust in Government. Ethics Measures in OECD Countries, Paris 2000, S. 12: "OECD countries have reemphasized the 'traditional' values while giving them a modern content and combining them with 'new' values (...)."
22.
Vgl. Wilhelm Hennis, Amtsgedanke und Demokratiebegriff, in: ders., Die missverstandene Demokratie, Freiburg i.Br. 1973, S. 9 - 25, hier: S. 14, S. 11.
23.
Fritz Morstein Marx, Beamtenethos und Verwaltungsethik, in: Verwaltungsarchiv, 54 (1963) 4, S. 323 - 344, hier: S. 325.
24.
Michael Hereth, Politik zwischen Parteiendemokratie, konstitutionellem Cäsarismus und Amtspflichten, in: Zeitschrift für Politik, 28 (1981) 4, S. 358 - 380, hier: S. 375.
25.
Gerlinde Sommer, Verantwortung als demokratisches Staatsprinzip, in: Raban Graf von Westphalen (Hrsg.), Deutsches Regierungssystem, München-Wien 2001, S. 99 - 121, hier: S. 104.
26.
Vgl. Joachim Ritter, Artikel "Amt", in: ders. (Hrsg.), Historisches Wörterbuch der Philosophie, Darmstadt 1971, Bd. 1, Sp. 210ff.
27.
Fritz Hartung, Deutsche Verfassungsgeschichte vom 15. Jahrhundert bis zur Gegenwart, Stuttgart 19699, S. 49f.
28.
Vgl. Wolfgang Sellert (Hrsg.), Die Ordnungen des Reichshofrates 1550 - 1766, 2 Halbbde., Köln 1980/1990.
29.
Vgl. Gerlinde Sommer, Institutionelle Verantwortung. Grundlage einer Theorie politischer Institutionen, München-Wien 1997, S. 116.
30.
Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Krise unserer Demokratie verlangt eine Rückbildung des Parteienstaates, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 14.2. 2000, S. 3.
31.
Winfried Steffani, Vertrauen und Verantwortung in der Politik, in: Ingeborg Villinger/Gisela Riescher/Jürgen Rüland (Hrsg.), Politik und Verantwortung, Freiburg i.Br. 2000, S. 234 - 242, hier: S. 237f.