Junger Mann zieht ein T-Shirt mit einem Europa-Stern an.

18.1.2019 | Von:
Bernd Schlipphak
Oliver Treib

Legitimiert eingreifen. Das Interventionsparadox der EU und wie man es vermeiden könnte

Reformoptionen:Möglichkeiten zur Verhinderung des Interventionsparadoxes

Um mögliche Reformoptionen zu prüfen, mit denen das Interventionsparadox vermieden werden könnte, gilt es, zuerst die Faktoren für eine erfolgreiche Nutzung des Mechanismus aufseiten der beschuldigten nationalen Akteure zu identifizieren. Dabei scheinen aus unserer Sicht drei Faktoren ausschlaggebend. Um die EU-Schuldzuschreibung plausibel konstruieren zu können, müssen zunächst zwei Elemente gegeben sein: Die nationale Regierung muss die Intervention als von außen kommend (Grundbedingung 1) und als negativ für das ganze Land und seine Bevölkerung (Grundbedingung 2) darstellen können. Beide Elemente in Kombination sind notwendig, um in der Bevölkerung das Gefühl der Bedrohung von außen hervorzurufen und darauf aufbauend das Ziel zu propagieren, die nationale Autonomie gegen diese äußere Bedrohung zu verteidigen. Schließlich muss die nationale Regierung die EU-Intervention als illegitime Einmischung darstellen können, die der demokratischen Legitimation der nationalen Regierung und damit dem Mehrheitswillen der heimischen Bevölkerung entgegensteht (Grundbedingung 3).

Um das Interventionsparadox zu vermeiden, müsste die EU ihr Vorgehen also so gestalten, dass diesen drei Bedingungen der Nährboden entzogen wird. Wie könnte dies gelingen?

Mit Blick auf Grundbedingung 1 ("Intervention von außen") lässt sich vermuten, dass die Anwendung des Mechanismus dann schwieriger für Regierungen wird, wenn die Intervention auf Nachfrage von Akteuren aus dem betreffenden Land selbst erfolgt. Das Argument, dass durch die Intervention Gruppen oder Bevölkerungsteilen geholfen werden soll und diese selbst um diese Hilfe gebeten haben, erschwert es, die Intervention als von außen kommend darzustellen. Daraus folgt, dass die EU verstärkt auf die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Gruppen setzen sollte, die im betreffenden Land glaubwürdig gegen den Abbau von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit durch die Regierung opponieren. Dabei ist derzeit noch offen, wie ein solcher Weg der Zusammenarbeit aus der Gesellschaft heraus (bottom-up) institutionalisiert werden kann und soll. Klar scheint aber, dass es einen Kanal geben muss, durch den Bürgerinnen und Bürger eines Landes ihre Beschwerden möglichst niederschwellig äußern können. Dies könnte beispielsweise durch eine unabhängige europäische Behörde für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit mit Büros in allen Mitgliedstaaten verwirklicht werden, an die sich gesellschaftliche Gruppen und einzelne Bürgerinnen und Bürger wenden können, wenn sie den Eindruck haben, dass in ihrem Land rechtsstaatliche oder demokratische Prinzipien missachtet werden.

In Bezug auf Grundbedingung 2 ("negative Auswirkungen für gesamtes Land") müssten sich die ergriffenen Sanktionen spezifischer gegen die betreffende Regierung oder die sie tragenden Parteien richten und nicht das ganze Land an sich ins Visier nehmen. Im Falle Ungarns ließe sich dies etwa durch den Ausschluss oder die zeitweilige Suspendierung von Orbáns Partei aus dem Verbund der Europäischen Volkspartei (EVP) umsetzen. Dieses Instrument kam zum Beispiel im Jahr 2000 gegen die ÖVP zum Einsatz. Auf Druck anderer Mitglieder der europäischen Parteifamilie ließ die ÖVP ihre Mitgliedschaft in der EVP zeitweise ruhen. Dass die EVP mit Orbáns Fidesz nicht ebenso verfährt, ermöglicht es ihm, seine immer radikalere, auf antisemitische Stereotype Bezug nehmende Rhetorik mit Verweis darauf zu verteidigen, dass er immer noch Teil des konservativen Mainstreams in Europa ist.

Um die Grundbedingung 3 ("illegitimer Eingriff gegen Mehrheitswillen") für das Auftreten des Interventionsparadoxes zu umgehen, wäre es notwendig, Verstöße gegen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zunächst durch eine als legitim wahrgenommene unabhängige Institution feststellen zu lassen. Aus unserer Sicht bedarf es dafür einer offenen, unabhängigen und neutralen Überwachung der Situation in allen Mitgliedstaaten, auf deren Grundlage dann Verstöße identifiziert und die Notwendigkeit von Gegenmaßnahmen festgestellt werden können.

Andere Autoren haben in diesem Zusammenhang vorgeschlagen, diese Aufgabe in die Hände der bisher für die Etablierung und Ahndung von Verstößen gegen europäisches Recht verantwortlichen Institutionen – vornehmlich die Kommission und den EuGH – zu legen und diese mit der verstärkten Nutzung rechtlicher Sanktionen zu betrauen.[11] Das scheint uns angesichts des hohen Grades an Politisierung beider Institutionen – vor allem der Kommission, aber inzwischen auch des EuGH – weder realistisch noch wünschenswert. Angesichts der sehr offenen Definition demokratischer und rechtsstaatlicher Prinzipien in den europäischen Verträgen würde dies beiden Institutionen ein erhebliches Maß an zusätzlicher Macht verleihen, wenn sie allein darüber entscheiden könnten, was diese Prinzipien bedeuten und welche Formen von Verstößen zu sanktionieren sind. Zudem würde es bedeuten, dass man ausgerechnet jene Institutionen mit mehr Autorität ausstattet, deren Legitimität ohnehin schon hochgradig umstritten ist. Es ist schwer vorstellbar, dass Regierungen, die sich beispielsweise in der europäischen Flüchtlingspolitik vehement gegen die politischen Projekte der Kommission positioniert und gegenüber der eigenen Bevölkerung massiv dagegen Stimmung gemacht haben, dieselbe Institution ausgerechnet bei der Feststellung von Verstößen gegen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit als legitime Autorität anerkennen.

Wir plädieren daher für die Schaffung einer unabhängigen europäischen Behörde zur Überwachung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedsländern der EU. Diese müsste in der Lage sein, aktiv Informationen zur Situation in allen EU-Staaten zu sammeln und auszuwerten. Dies bedeutet, dass sie in allen Staaten eine Niederlassung haben müsste. Diese Büros müssten möglichst offen und leicht zugänglich für zivilgesellschaftliche Akteure und einzelne Bürgerinnen und Bürger sein, um zu ermöglichen, dass Beschwerden aus der Mitte der Gesellschaft eingereicht und überprüft werden können. Sollten sich die Beschwerden als stichhaltig erweisen, wäre ein Eingreifen der EU keine Intervention von außen, sondern gewissermaßen eine von innen gerufene Hilfe. Folglich wäre es deutlich schwerer, das Vorgehen als Einmischung von außen zu geißeln. Zudem wäre die Behörde für alle Mitgliedstaaten zuständig, sodass dem Verdacht vorgebeugt werden könnte, die EU greife sich bei derartigen Verfahren nur anlassbezogen einzelne unliebsame Staaten heraus, obwohl möglicherweise auch in anderen Ländern Defizite bei der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit bestehen.

Damit eine solche Behörde als legitim wahrgenommen wird, sollte sie von unabhängigen Expertinnen und Experten aus den Bereichen Menschenrechte, demokratisches Regieren und Rechtsstaatlichkeit geführt werden. Sie müsste zudem dem Zugriff der Politik – sowohl von der europäischen als auch von der nationalen Ebene – so weit wie möglich entzogen werden. Die demokratische Verantwortlichkeit der Behörde würde dadurch gesichert, dass sie regelmäßig Berichte über ihre Tätigkeit erstellen und veröffentlichen und sich für ihre Arbeit gegenüber demokratisch legitimierten Organen wie dem Europäischen Parlament oder nationalen Parlamenten rechtfertigen müsste. Die Einschätzungen der Behörde wären dabei rechtlich nicht bindend – somit wäre für ihre Schaffung auch keine Änderung der Verträge notwendig, die in der aktuellen politischen Situation ohnehin unrealistisch wäre. Allerdings könnten auf Grundlage dieser Berichte bestehende Interventionsmechanismen, etwa das Verfahren nach Artikel 7, die Ächtung nationaler Parteien im Rahmen ihrer europäischen Parteienverbünde oder andere Formen spezifischer Sanktionen gegen die politisch Verantwortlichen, mit einem deutlich höheren Grad an Legitimität eingesetzt werden.

Unser Reformvorschlag hat eine gewisse Ähnlichkeit mit Jan-Werner Müllers Konzept der "Kopenhagen-Kommission".[12] Angesichts dessen weisen wir auf zwei zentrale Unterschiede hin, die entscheidend dafür sind, dass unser Vorschlag aus unserer Sicht sowohl effektiver als auch realistischer umzusetzen ist.

Erstens ist für uns die Verankerung in den Mitgliedstaaten von zentraler Bedeutung. Diese ermöglicht einen Bottom-up-Mechanismus zivilgesellschaftlicher Beschwerden, mit dem es den beschuldigten Regierungen deutlich erschwert würde, EU-Interventionen als äußere Einmischung darzustellen. Zweitens wären die Empfehlungen und Berichte der von uns vorgeschlagenen Behörde rechtlich nicht bindend, sondern würden lediglich die faktische Grundlage für die Aktivierung vorhandener Sanktionsmechanismen bilden. Die Berichte von Müllers Kopenhagen-Kommission sollen stattdessen automatisch zu Sanktionen durch die Europäische Kommission führen. Dies würde aus unserer Sicht eine Vertragsrevision vonnöten machen, die politisch unrealistisch ist.

Fußnoten

11.
Vgl. Michael Blauberger/R. Daniel Kelemen, Can Courts Rescue National Democracy? Judicial Safeguards Against Democratic Backsliding in the EU, in: Journal of European Public Policy 3/2017, S. 321–336.
12.
Vgl. Jan-Werner Müller, Should the EU Protect Democracy and the Rule of Law inside Member States?, in: European Law Journal 2/2015, S. 141–160.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Bernd Schlipphak, Oliver Treib für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und der Autoren/-innen teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.