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30.1.2004 | Von:
Albrecht Rothacher

Die EU 25

Chancen, Risiken und politische Folgen der Osterweiterung

Die Umverteilungsdimension

Die Beitrittsreferenden von 2003 erbrachten überwältigende Zustimmungsraten bei allerdings oft bescheidenen Wahlbeteiligungen. Fast alle Regierungen stellten die Aussicht auf materielle Vorteile in den Vordergrund. In Litauen wurde in der Beitrittswerbung gar das grimmsche Märchen vom Sterntaler bemüht, um die Brüsseler Golddukaten für die bedürftige und gottesfürchtige Nation zu veranschaulichen.[10] Robert Fico, Vorsitzender der slowakischen SMER-Partei, meinte, seine Landsleute hegten nun die unerfüllbare Erwartung, am Beitrittstag sofortigen Reichtum und Wohlstand genießen zu können.[11] Damit stehen sämtliche Regierungen der Neumitglieder unter enormem Erwartungsdruck, dem sie angesichts der in den Beitrittsverträgen beschränkten Transfers, ihrer schon in den Programmen der Beitrittsvorbereitung (PHARE, ISPA und SAPARD) reichlich demonstrierten begrenzten "absorptiven" Fähigkeiten zur Mittelverwendung und letztlich auch angesichts allzu knapper Eigenmittel zur Kofinanzierung allerdings kaum werden entsprechen können. So plant der neue polnische Wirtschaftsminister Jerzy Hausner für die mittelfristige Finanzplanung eine um acht Milliarden US-Dollar aufgestockte Neuverschuldung, um zur Nutzung der EU-Mittel eine kreditfinanzierte nationale Kofinanzierung zu leisten.[12] Dies ist nicht ge-rade der Königsweg zum Euro. Angesichts der Schwäche der polnischen Finanzverwaltung, ihrer häufigen Selbstblockaden und der Korruptionsproblematik bestünde sogar das Risiko, in den Anfangsjahren der Mitgliedschaft zum Nettozahler zu werden,[13] wären nicht für diesen "Notfall" Rückerstattungsklauseln in die Beitrittsverträge eingebaut worden.[14]

Umso attraktiver sind die Agrarfonds der EU, bei denen Kofinanzierungen nicht geleistet werden müssen. Die Beitrittsverträge sehen einen graduellen Teileinstieg in die direkten Einkommenszahlungen an die Bauern vor. 2004 sollen sie 25 Prozent der Subventionsrenten ihrer EU-Kollegen erhalten, ein Anteil, der bis 2013 auf 100 Prozent steigen soll.[15] Da das ursprünglich von der Kommission geplante Vorenthalten dieser Zahlungen - sie sollten die Landwirte eigentlich für längst vergangene Preiskürzungen "entschädigen", sind aber inzwischen zu Dauersubventionen für mehr oder minder seriöse Öko- und Qualitätsauflagen mutiert - an die Bauern der Beitrittsländer nur schwer zu rechtfertigen war und auch die jetzigen Teilbeträge als politischer Kompromiss diskriminierend wirken, dürften mit dem Auslaufen des EU-Gesamtfinanzpakets ("Agenda 2000") im Jahre 2006 mit einiger Wahrscheinlichkeit die Agrarfinanzen zur stürmischen Neuverhandlung anstehen. Nach spanischem Vorbild dürfte dann die nächste polnische Regierung mit der Unterstützung der meisten anderen Beitrittsländer auf voller Teilhabe an allen EU-Förderprogrammen bestehen.[16] Ob diese Forderung und ihre Einlösung den Strukturproblemen der polnischen und anderer kleinbäuerlich strukturierter Agrarwirtschaften wie des Baltikums und Sloweniens hilft, ist zweifelhaft, da sie für jene dort unterbeschäftigten 25 Prozent der Bevölkerung künstliche Anreize schafft, in einer mit sechs Hektar Ackerfläche und drei Kühen Durchschnittsbesatz perspektivlosen Jobfalle zu verharren.[17]

Weil auch mit der viel versprechenden "Reform" von 2003 für die Gemeinsame Agrarpolitik unter dem Druck von Frankreich und den Mittelmeerstaaten (und wie üblich deutschem Nachgeben) ohne Lösung der wieder steigenden Überschussprobleme wesentlich nur Kostensteigerungen von 40 auf 49 Mrd. Euro (ohne Einschluss zusätzlicher Förderungen der Beitrittsländer) beschlossen wurden,[18] ist ihre Zahlungsunfähigkeit ab Vollteilhabe der jetzigen Neumitglieder (also schon vor der bulgarischen und rumänischen Mitgliedschaft, deren Bauernzahlen im Zuge der dortigen Industriekrise rapide steigen) eine Gewissheit.[19]

Die EU-Transferpolitik kennt eine leuchtende Erfolgsgeschichte (Irland) und einige Misserfolgsgeschichten: Griechenland in den ersten zwei Jahrzehnten seiner Mitgliedschaft bis zum Greifen der Reformen von Simitis; das italienische Mezzogiorno; die neuen Bundesländer, die mittlerweile in der gleichen Liga als wettbewerbsschwache Dauersubventionsvertilger spielen; Portugal und Spanien als teure Fallbeispiele für Teilerfolge. Während die Griechen unter Papandreou mit EU-Mitteln den öffentlichen Dienst aufblähten und die Mitteldeutschen ökologisch wertvolle Industrieparks schufen, steckte Irland sein Geld in den Ausbau eines mustergültigen modernen Bildungssystems für seine rasch wachsende Bevölkerung und eine moderne Infrastruktur, die zusammen mit attraktiven Steuerkonzessionen von internationalen Investoren auch an der europäischen Peripherie gerne angenommen wurde. Unter den Beitrittsländern gibt es nach den Transformationserfahrungen der letzten Jahre durchaus Kandidaten für eine Wiederholung der irischen Erfolgsgeschichte: Estland zum Beispiel, möglicherweise auch Slowenien, Lettland, Ungarn oder selbst Litauen, Staaten, die ihre Strukturreformen und Beitrittsvorbereitungen unerschrockener und trotz aller Opfer konsistenter angepackt haben als ihre größeren, politisch begünstigteren Nachbarn und damit viel eher in der Lage sein werden, auf dem Binnenmarkt wirtschaftlich zu bestehen und die EU-Fördermittel dank professionalisierter nationaler und regionaler Verwaltungen sachgerecht einzusetzen.

Für Heather Grabbe vom Centre for European Policy Reform läuft Polen, das bis zur letzten Verhandlungsrunde in Kopenhagen im Dezember 2002 am härtesten um höhere Zuschüsse gepokert hatte,[20] am ehesten Gefahr, ähnlich wie Spanien der Obsession, kurzfristig ein Maximum an EU-Mitteln akquirieren zu müssen, anheimzufallen[21] und dabei das reale Entwicklungsziel, die Förderung des Humankapitals und die Attraktion produktiven Auslandskapitals, aus den Augen zu verlieren. Das Ergebnis wären jene Vielzahl "weißer Elefanten", die in jedem EU-Rechnungshofbericht zur Genüge als traurige Symbole gut gemeinter, aber gescheiterter Entwicklungsprojekte aufgeführt werden, und eine kofinanzierungsbedingte Verschuldungsfalle, die unter anderen Vorzeichen schon dem mit deutschen Krediten wohl versorgten Regime von Edward Gierek zum Verhängnis wurde. Die Lehren der Geschichte scheinen einmal mehr ungehört zu verhallen. Der "Economist" warnte zu Recht: "The getting and spending of quick money risks being the main activity by which Polish governments and Polish public opinion will measure the country's ,success` in Europe."[22] Wie das Beispiel Griechenlands, dessen Volkswirtschaft jährlich in Höhe von sechs Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) aus Brüssel alimentiert wird (im Gegensatz dazu bleiben die weitaus besser absorbierten Nettozahlungen nach Spanien, Portugal und Irland stets unter 2,5 Prozent des dortigen BIP), zur Genüge beweist, ist der Mitteltransfer kaum ein hinlänglicher Indikator für den Beitrittserfolg.[23]

Deshalb hat die Europäische Kommission in ihren Jahresberichten auf die Umsetzung marktwirtschaftlicher Reformen gedrängt und die Wettbewerbsstärke der Beitrittsländer relativ ausführlich zu begutachten versucht. Denn es ist nicht der höhere Sinn der Mitgliedschaft, dass die Wirtschaft der Beitrittsländer, die im Binnenmarkt ungeschützt von Zöllen und Staatshilfen im EU-weiten Wettbewerb bestehen muss, dort ebenso untergeht wie die mitteldeutsche Industrie 1991/92, der, mit östlicher Produktivität operierend, übergangslos der westliche Kostendruck aufgelastet wurde.


Fußnoten

10.
Vgl. Der Tagesspiegel vom 11.5.2003.
11.
Vgl. Financial Times vom 15.5.2003.
12.
Vgl. Financial Times vom 1.7.2003.
13.
Vgl. Special report on Poland and the EU, in: The Economist vom 30.8.2003.
14.
Vgl. The Economist vom 26.10.2003.
15.
Vgl. Financial Times vom 10.12.2002.
16.
Vgl. The Economist vom 14.6.2003.
17.
Im Gegensatz dazu bleiben die Agrarwirtschaften Tschechiens und der Slowakei mit Durchschnittsgrößen von 700 - 1200 ha voll kollektiviert. In Ungarn und Polen (dort in den ehemaligen deutschen Ostgebieten) koexistieren große Genossenschaftsfarmen mit Kleinbauernstellen. In jedem Fall sind Direktzahlungen pro ha Nutzfläche und Rindvieh fraglich, wenn sie wie im Fall der EU für Kosten- und Einkommenssituationen mittelgroßer selbständiger Höfe in westlichen Industriegesellschaften als angemessen berechnet waren und nun entweder Kolchosarbeitern einer industriemäßig betriebenen Landwirtschaft oder hoffnungslosen Subsistenzwirtschaften zugute kommen sollen. Zu den Strukturdaten siehe: OECD. Agricultural Policies in Emerging and Transition Economies, Paris 1999. Vgl. auch: Stefan Wagstyl, CAP doesn't fit for Poland, in: Financial Times vom 13.6.2002.
18.
Vgl. FAZ vom 27.6.2003.
19.
Vgl. Hilary und Mike Ingham, The Problem of Agriculture, in: dies. (Hrsg.), EU Expansion to the East, Cheltenham 2002, S. 110 - 133, hier: S. 111.
20.
Vgl. Ran an den Topf!, in: Focus, Nr. 14 (2002).
21.
Vgl. The Economist vom 14.6.2003.
22.
Special report on Poland (Anm. 13).
23.
Laut Karen Midelfart-Knarvik/Henry Overman, Delocation and European integration - is structural spending justified?, in: Economic Policy, Oktober 2002, verzerren EU-Regionalprogramme so marktwidrig die Investitionsentscheidungen, dass es selbst für die begünstigten Regionen besser wäre, es gäbe sie überhaupt nicht.