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30.1.2004 | Von:
Barbara Dietz

Ost-West-Migration nach Deutschland im Kontext der EU-Erweiterung

Wer konnte bisher kommen?

Während die osteuropäischen Staaten seit dem Ende der achtziger Jahre die Ausreise ihrer Bürger schrittweise großzügiger gestalten, versucht die Bundesrepublik, die neue Ost-West-Wanderung zunehmend einzuschränken. Dabei können Zuwanderer aus Nicht-EU-Staaten ohnehin nur im Rahmen vergleichsweise eng gesteckter Aufnahmebedingungen nach Deutschland kommen. Differenziert nach dem Rechtsstatus sind dies Aussiedler, Flüchtlinge und Asylbewerber sowie Arbeitsmigranten und deren Familienangehörige.

Bis zum Beginn der neunziger Jahre waren Aussiedler- und Asylmigrationen von herausragender Bedeutung für das Ost-West-Wanderungsgeschehen. Dagegen nahmen legale Arbeitsmigrationen einen vergleichsweise geringen Raum ein. Sie wurden seit der politischen Transformation in Osteuropa auf der Basis bilateraler Abkommen reguliert und in den meisten Fällen auf eine kurzfristige Erwerbstätigkeit begrenzt.[3]

Das Recht auf Rückkehr: die Aufnahme von Aussiedlern

Die Aufnahme von Aussiedlern basiert auf einer grundgesetzlichen Garantie (GG Artikel 116), die Angehörigen der deutschen Minderheit in Osteuropa und der (vormaligen) Sowjetunion das Recht auf Zuwanderung und Einbürgerung in Deutschland einräumt.[4] Obschon Aussiedler seit Beginn der fünfziger Jahre nach Deutschland kommen, wurde diese Gruppe erst mit der Transformation in Osteuropa migrationspolitisch relevant.

Infolge einer deutlich gestiegenen Immigration von Aussiedlern aus Polen und Rumänien zu Beginn der neunziger Jahre befürchtete die deutsche Regierung eine nicht mehr kontrollierbare Zuwanderung bei gleichzeitig ernsthaften Problemen der Integration dieser Gruppe in Gesellschaft und Arbeitsmarkt. Als Folge davon wurden verschiedene gesetzliche Regelungen auf den Weg gebracht, die zum Ziel hatten, die Aussiedlermigration zu regulieren und zu begrenzen. Die wichtigste Gesetzesmaßnahme bestand im Beschluss des Kriegsfolgenbereinigungsgesetzes (1993), das sowohl ein jährliches Zuwanderungskontingent[5] festlegte als auch die Immigration von Aussiedlern aus Polen und Rumänien nur noch unter der Voraussetzung zuließ, dass diese nachweislich aufgrund ihrer deutschen Herkunft diskriminiert worden waren. Da in den neunziger Jahren so gut wie keine ethnische Diskriminierung Deutscher in Polen und Rumänien mehr zu belegen ist, kam die Aussiedlerzuwanderung aus diesen Ländern seit dem Jahr 1993 nahezu zum Erliegen.

Humanitäre Rechte: die Asylwanderung

Der politische Umbruch in Osteuropa und die damit einhergehenden ökonomischen und politischen Krisensituationen ließen die Asylwanderung aus osteuropäischen Staaten nach Deutschland zu Beginn der neunziger Jahre deutlich ansteigen. Dies ist auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass das Asylrecht für die meisten Migranten aus osteuropäischen Ländern die einzige Möglichkeit war, nach Deutschland zu kommen.

Die starke Zunahme von Asylbewerbern in Deutschland führte zu einer heftigen Debatte über die erwarteten Konsequenzen dieser Immigration. Kritiker der Asylgesetzgebung argumentierten in erster Linie mit den hohen sozialen und ökonomischen Lasten dieser Wanderungen. Trotz gewichtiger humanitärer Gegenargumente wurde das Asylgesetz grundlegend geändert. Die Neufassung trat am 1. Juli 1993 in Kraft. Das neue Asylgesetz erschwert die Zuerkennung von politischem Asyl deutlich, und es schließt Personen, die aus so genannten sicheren Staaten kommen, vollkommen vom Asylverfahren aus.[6] Da zum gegenwärtigen Zeitpunkt alle hier betrachteten osteuropäischen Länder "sichere Staaten" sind, gibt es so gut wie keine Asylwanderung aus diesen Gebieten mehr. Es ist zu erwarten, dass sich nach der Erweiterung der EU die Asylproblematik an den neuen Grenzen nach Osten wiederholen wird.

Das Recht auf Arbeit: bilaterale Verträge zur Arbeitskräftemigration

Aus deutscher Sicht ließ sich mit dem Fall des Eisernen Vorhangs eine Ost-West-Arbeitskräftemigration nicht mehr ausschließen. Um diese Bewegungen zu kontrollieren, schloss die deutsche Regierung mit einer Reihe von osteuropäischen Staaten bilaterale Verträge zur Arbeitskräftemigration ab. Im Rahmen dieser Abkommen wurden für osteuropäische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verschiedene Zuwanderungsoptionen im Bereich der Saison-, Werkvertrags-, Gast- und Grenzarbeit geschaffen.

Saisonarbeitnehmer dürfen für maximal drei Monate im Jahr eine Tätigkeit in Deutschland annehmen, wenn keine deutschen oder ihnen gleichgestellten Arbeitnehmer zur Verfügung stehen. Saisonarbeiter müssen dieselbe Entlohnung wie vergleichbare deutsche Arbeiter erhalten, und ihre Tätigkeit ist den deutschen Standards entsprechend sozialversicherungspflichtig.[7] Ihre Beschäftigung ist auf die Land- und Forstwirtschaft, das Hotel- und Gaststättengewerbe, auf Obst- und Gemüseanbau sowie auf die Arbeit in Sägewerken begrenzt.

Werkvertragsarbeitnehmer sind Beschäftigte osteuropäischer Firmen (Subunternehmen), die mit deutschen Firmen kooperieren. Werkvertragsarbeitnehmer können maximal für zwei Jahre in Deutschland arbeiten. Ihre Zahl ist jährlich undin Bezug auf das Herkunftsland begrenzt. Diese Beschäftigten sind nicht in Deutschland, sondern weiterhin in ihren Herkunftsländern, entsprechend den dort herrschenden Vorschriften, sozialversicherungspflichtig. Ihre Entlohnung muss dem deutschen Niveau entsprechen. Die Beschäftigung von Werkvertragsarbeitnehmern konzentriert sich hauptsächlich auf das Bauhaupt- und Baunebengewerbe sowie auf Montagetätigkeiten.

Gastarbeitnehmer sind ausländische Fachkräfte, die in Deutschland ihre beruflichen und sprachlichen Kenntnisse erweitern wollen. Sie können hier für maximal 18 Monate eine Beschäftigung aufnehmen. Die Zahl der Gastarbeitnehmer ist kontingentiert, wobei die Zulassungsbescheinigungen unabhängig von der Arbeitsmarktlage erteilt werden. Nahezu die Hälfte der Gastarbeitnehmer war im Jahr 1997 im Hotel- und Gaststättengewerbe beschäftigt.

Grenzarbeitnehmer können in Deutschland eine Arbeitserlaubnis erhalten, wenn sie täglich in ihr Herkunftsland zurückkehren oder höchstens zwei Tage pro Woche (zu gleichen Arbeitsbedingungen wie deutsche Erwerbstätige) arbeiten.

Mit den Abkommen zur Arbeitskräftemigration war von deutscher Seite eine Reihe von politischen und ökonomischen Zielen verbunden. Zunächst sollte die wirtschaftliche Situation der Herkunftsländer über die (kurzfristige) Erwerbstätigkeit heimischer Arbeitskräfte in Deutschland verbessert werden. Weiterhin war angestrebt, den Migrationsdruck auf Deutschland zu verringern, langfristige bzw. dauerhafte Zuwanderung zu vermeiden und illegale Arbeitsmigration zu verhindern. Osteuropäische Arbeitsmigranten sollten zudem dazu beitragen, die Nachfrage nach saisonalen Arbeitskräften und bestimmten Beschäftigungsgruppen in Deutschland zu befriedigen.


Fußnoten

3.
Die Problematik der illegalen Beschäftigung osteuropäischer Zuwanderer, die durchaus von Gewicht für einzelne Arbeitsmarktsegmente ist, wird in dieser Arbeit nicht untersucht.
4.
Die Situation von Aussiedlern aus der vormaligen Sowjetunion wird im Rahmen dieser Arbeit nicht berücksichtigt.
5.
Zum damaligen Zeitpunkt belief sich das Kontingent auf etwa 220 000 Aussiedler pro Jahr, 2000 wurde es auf 100 000 Personen gesenkt.
6.
Unter "sicheren Staaten" werden solche Länder verstanden, in denen die legale und die politische Situation Verfolgungen und inhumane Behandlungen ausschließen. Vgl. Wolfgang Bosswick, Asylum Policy and Migration in Germany, in: Friedrich Heckmann/Wolfgang Bosswick (Hrsg.), Migration Policies in a Comparative Perspective, Stuttgart 1995, S. 305 - 335.
7.
In Deutschland fallen Sozialversicherungszahlungen erst nach einer Beschäftigung von über 50 Tagen pro Jahr an. Viele Arbeitgeber beschäftigen Saisonarbeitnehmer aber weniger als 50 Tage.