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17.1.2005 | Von:
Ulf Engel

Deutschland, Afrika und die Entstehung gemeinsamer Interessen

Wandel in der deutschen Afrikapolitik

Wie ist diese Entwicklung nun vor dem Hintergrund der bisherigen deutschen Afrikapolitik einzuordnen? Die gemeinsame politische Linie, die zwischen Deutschland und den Staaten Afrikas erkennbar wird, ist zunächst einmal Spiegel eines veränderten Interessenbegriffs in der deutschen Außenpolitik insgesamt, damit auch in der Afrikapolitik. Spätestens seit den siebziger Jahren wird deutsche Afrikapolitik als relativ frei von "harten" nationalen Interessen wahrgenommen. Die deutschlandpolitische Instrumentalisierung auch der Afrikapolitik war durch die Aufnahme beider deutscher Staaten in die Vereinten Nationen im September 1973 nicht endgültig obsolet geworden.[7] Eine arbeitsmarktrelevante bzw. wirtschaftsfördernde Funktion von Afrikapolitik war zu Zeiten der ersten Konjunkturkrisen der Nachkriegszeit Mitte der sechziger Jahre zwar angelegt, wurde dann aber auch angesichts des schleichenden außenwirtschaftlichen Bedeutungsverlusts Afrikas sukzessive wieder aufgegeben.[8]

Seit Mitte der siebziger Jahre hat die Bundesrepublik auch auf dem Gebiet der Afrikapolitik vielmehr ein Rollenverständnis entwickelt, das als Zivilmachtkonzept beschrieben worden ist, im Sinne einer außenpolitischen Kultur, die durch den partiellen Souveränitätstransfer auf arbeitsteilige Organisationen der internationalen Politik, die Beteiligung an Regimebildung, einen Trend zur Verrechtlichung und die Erweiterung institutionalisierter Kooperation, ferner durch die Verflechtung von Interessen und universellen Werten sowie die Ausbildung spezifischer Handlungsmuster geprägt ist.[9] Auf dem Feld der Afrikapolitik hat sich dies in einer Ausrichtung auf die Europäische Gemeinschaft (später die Europäische Union), die Vereinten Nationen sowie einer Orientierung an den Rollenerwartungen wichtiger bilateraler Partner, vor allem Frankreichs, ausgedrückt. "Harte" sicherheits- oder außenwirtschaftliche Interessen artikulieren sich seither kaum noch. Mit dem Ende des Kalten Krieges, der Lösung der Namibia-Frage 1989 und der Abschaffung der Apartheid 1993/1994 haben auch die letzten strategischen Interessen Deutschlands in Afrika an Bedeutung verloren. Lediglich zwei Muster von Interessen erfuhren seither eine vernehmbare, wenngleich keineswegs dominante Ausprägung: Umweltpolitik und globale Ordnungsfragen, darunter an erster Stelle die Armutsbekämpfung.[10]

Mit dem Amtsantritt der rot-grünen Koalition im Herbst 1998 veränderten sich die Eckwerte deutscher Afrikapolitik zunächst kaum. Afrika blieb marginalisiert. Das Handelsvolumen stagnierte auf niedrigem Niveau, und die Summe der privaten Direktinvestitionen in Afrika blieb gering. Der Abwärtstrend beim Volumen der Entwicklungszusammenarbeit, dem traditionell wichtigsten Instrument deutscher Afrikapolitik, setzte sich erst einmal fort: Wurde 1990 noch 0,42 Prozent des Bruttosozialprodukts (BSP) für öffentliche Entwicklungshilfeleistungen (ODA) aufgebracht, so war dies 1998 und 1999 jeweils nur noch 0,26 Prozent.[11] Dies ging jedoch einher mit einer höheren politischen Aufmerksamkeit. Die Reisediplomatie der Regierung Schröder in Richtung Afrika wurde deutlich intensiviert, mit regelmäßigen Besuchen des Kanzlers, Außenministers und von anderen Ressortleitern. Auch thematisch versuchte die Regierung, ihrer Afrikapolitik ein höheres Profil zu verleihen - auch wenn dies zuweilen nur als symbolisch wahrgenommen wurde. Die wichtigsten Themen der ersten Legislaturperiode dieser Regierung (1998 - 2002) waren Demokratisierung, Verschuldung und Krisenprävention.[12]

In einer Grundsatzrede zur Afrikapolitik unterstrich Außenminister Joschka Fischer im März 2000 in Johannesburg, dass deutsche Afrikapolitik in erster Linie die Förderung der jungen Demokratien in Afrika zum Ziel habe. Sie begreife Rechtssicherheit und den Schutz der Menschenrechte als Grundvoraussetzung für die Herstellung bzw. den Erhalt von Frieden und Sicherheit sowie wirtschaftlichen Wohlstand.[13] Die Bundesregierung trug ferner wesentlich dazu bei, dass die 1996 von Weltbank und Internationalem Währungsfond (IWF) aufgelegte Entschuldungsinitiative für die HIPC-Staaten 1999 auf dem G-7-Gipfel in Köln substanziell erweitert wurde. Der deutsche Beitrag an der Gesamtentlastung in Höhe von 70 Mrd. US-Dollar soll ca. 6 Mrd. US-Dollar betragen. Bis März 2004 sind - vor allem afrikanischen Staaten - bereits Schulden gegenüber der Bundesrepublik in Höhe von 2 Mrd. US-Dollar erlassen worden. Als programmatische Innovation muss auch das Thema Krisenprävention und Konfliktbearbeitung gelten, das seit 1998 Eingang in alle wesentlichen Dokumente auch der Afrikapolitik gefunden hat, wenngleich es auf der operativen Ebene noch erheblichen Handlungsbedarf gibt und die praktische Politik auch nicht frei von Widersprüchen ist.[14]

In der Entwicklungszusammenarbeit brach die Bundesregierung im Mai 2000 mit dem in der Vergangenheit gepflegten "Gießkannenprinzip", d.h. der Vergabe von Entwicklungshilfe an möglichst viele Staaten in Afrika (diese Politik hatte ihren historischen Ursprung in dem Bemühen, die internationale Anerkennung der DDR zu verhindern). Um die Effizienz dieses wichtigen Instruments zu steigern, reduzierte die Bundesregierung die Zahl der Empfängerländer und konzentrierte in diesen Staaten auch die Zahl der Entwicklungshilfeprojekte. Ursprünglich 16 afrikanische Staaten wurden zu "Schwerpunktländern" erklärt, in denen sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit künftig auf drei Sektoren (wie z.B. Dezentralisierung, Bildungs- oder Gesundheitswesen) konzentrieren wollte. Neun weitere Staaten wurden in den Rang von "Partnerländern" erhoben, in denen künftig jeweils nur noch ein Schwerpunktsektor gefördert werden sollte. Im Ergebnis verblieben von 48 Staaten Afrikas südlich der Sahara nur noch 22 als Partner der deutschen Entwicklungszusammenarbeit.[15] Regionale Schwerpunkte der Afrikapolitik insgesamt blieben indes Südafrika und Nigeria, die in ihren jeweiligen Regionen nunmehr als strategische "Ankerländer" galten. Vor allem Südafrika kam in den Genuss einer "bevorzugten" Partnerschaft.

Auch die deutsche Afrikapolitik blieb von den Folgen des 11. September 2001 nicht ausgenommen. Die Vertreter deutscher Afrikapolitik fanden im politischen Raum nun wieder mehr Gehör und konnten ihre Rhetorik in stärkerem Maße auch mit finanziellen Mitteln unterlegen. Auch wenn sie den systematischen Nachweis einer Kausalbeziehung zwischen Armuts- und Terrorismusbekämpfung schuldig blieben, half die wiederholte Behauptung eines solchen Zusammenhanges auch in Deutschland, z.B. den rückläufigen ODA-Trend umzukehren. Der ODA-Anteil am BSP stieg 2000 leicht auf 0,27 Prozent und wurde seitdem auf diesem Niveau stabilisiert. Im Rahmen der EU-Beschlüsse zum UN-Entwicklungsgipfel von Monterrey (Mexiko) im März 2002 willigte die Bundesregierung ein, den ODA-Anteil am BSP bis zum Jahr 2006 auf mindestens 0,33 Prozent zu erhöhen. Die Forderung nach einem neuen Entwicklungspakt - wie ihn NEPAD darstellte - galt deutschen Politikern nunmehr als eine sinnvolle Antwort auf den Terror.[16] Vertiefte Partnerschaften (enhanced partnerships) auf der Basis der NEPAD-Prinzipien stellen seither eine forciert betriebene Perspektive deutscher Afrikapolitik dar. Entsprechend unterstrich die Bundesregierung 2003 auf dem G-8-Gipfel in Evian (Frankreich), an dem auch die wichtigsten Vertreter von NEPAD - die Präsidenten von Südafrika, Nigeria und Algerien - teilnahmen, dass sie bevorzugte Partnerschaften mit jenen Staaten anstrebe, die sich dem African Peer Review Mechanism, dem im März 2003 offiziell begründeten Kernstück von NEPAD, unterziehen würden.[17]

In der Folge der neuen politischen Rhetorik nach dem 11. September wurde nun auch die Afrikapolitik stärker zur Arena ursprünglich anderen geographischen Räumen vorbehaltener Politikinstrumente, so etwa der Militärpolitik. Im Rahmen des US-geführten "Anti-Terror"-Einsatzes Enduring Freedom, nahm die Bundesmarine ab 2002 mit dem größten Einsatz seit ihrem Bestehen am Horn von Afrika eine Schlüsselstellung bei der Sicherung und Kontrolle der Seewege ein. Sie operierte, teilweise als Inhaber der alliierten Kommandogewalt, mit zwischenzeitlich bis zu 1 470 Mann und drei Fregatten sowie Marinefliegern von Basen in Djibouti und Kenia aus.[18] Im Folgejahr entschloss sich die Bundesregierung unter dem Eindruck US-amerikanischer Forderungen nach einer Beteiligung am Krieg im Irak und unter Verweis auf das eigene umfangreiche militärische Engagement auf dem Balkan und in Afghanistan zur Beteiligung an einer von den UN mandatierten und zeitlich bis zum 1. September 2003 begrenzten militärischen Mission der EU in Afrika. Um weitere Massaker im Raum Ituri/Bunia im Nordosten der DR Kongo zu unterbinden, hatten die UN eine mit einem "robusten Mandat" versehene Unterstützungsmission ihrer eigenen Blauhelm-Truppe eingesetzt. Die erste genuin militärische Mission im Rahmen der Europäischen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik - Operation Artemis - sollte helfen, die humanitäre Situation zu verbessern, den Flughafen und die Flüchtlingslager in Bunia zu sichern sowie zur Sicherheit der Zivilbevölkerung und der dort stationierten MONUC-Truppen der UN beizutragen. Deutschland stellte für den mit einiger Routine vom Bundestag genehmigten Einsatz Stabsoffiziere für das Hauptquartier der Operation in Paris ab, ferner medizinische Spezialflugzeuge und Transall-Transportmaschinen.

Zu den von der Bundesregierung im Rahmen von NEPAD und G-8-Aktionsplan geförderten Grundstrukturen der neuen afrikanischen Sicherheitsarchitektur zählen die multinationale, Teilstreitkräfte übergreifende afrikanische Eingreiftruppe, die bis zum Jahr 2010 aufgebaut werden soll, sowie technische Hilfe auf der Ebene der Afrikanischen Union (AU) und der Regionalorganisationen (wie z.B. das Kofi Annan International Peace Training Centre in Ghana, das Peace Support Training Centre in Kenya oder der Konfliktbewältigungsmechanismus der AU).[19]


Fußnoten

7.
Vgl. Ulf Engel, Die Afrikapolitik der Bundesrepublik Deutschland 1949 - 1999. Rollen und Identitäten, Münster u.a. 2000, S. 39 - 56.
8.
1954 hatte die Bundesrepublik noch sechs Prozent ihres Exportvolumens mit Afrika (inkl. Nordafrika) abgewickelt, 1950 hatte sie gar neun Prozent aller Importe aus Afrika bezogen. Diese relative Bedeutung Afrikas ist mittlerweile auf Werte um die Zwei-Prozent-Marke sowohl bei Im- wie auch bei Exporten zurückgegangen. Vgl. U. Engel, ebd., S. 44, 67ff.
9.
Vgl. Knut Kirste/Hanns W. Maull, Zivilmacht und Rollentheorie, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 3 (1996) 2, S. 283 - 312.
10.
Vgl. Stefan Mair, German interests and German African policy, in: Ulf Engel/Robert Kappel (Hrsg.), Germany's Africa Policy Revisited. Interests, images and incrementalism, Münster u.a. 2001, S. 9 - 17.
11.
Vgl. (http://www.bmz.de/de/zahlen/deutscherbeitrag/nettoauszahlungen_ oda.pdf).
12.
Vgl. hierzu und im Folgenden Ulf Engel, Germany. Renaissance of a Marginalized Policy, in: Colin Legum (Hrsg.), Africa Contemporary Record. Vol 27 (1999 - 2000), New York 2004, A103-A114; ders., Germany. Renaissance Reloaded, in: Colin Legum (Hrsg.), Africa Contemporary Record. Vol. 28 (2001 - 2002), New York (i.E.).
13.
Rede des Außenministers vor dem South Africa Institute of International Affairs, 31. 3. 2000, (http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/reden/2000).
14.
Vgl. Andreas Mehler, Krisenprävention als neues Paradigma deutscher Afrikapolitik, in: Journal für Entwicklungspolitik, 16 (2000) 2, S. 175 - 187.
15.
Vgl. Entwicklung und Zusammenarbeit (E+Z), 41 (2000) 9, S. 248.
16.
Vgl. auch eine entsprechende Forderung der zuständigen BMZ-Ministerin, zit. in: Süddeutsche Zeitung vom 20. 10. 2001.
17.
Vgl. UN Economic Commission for Africa, The African Peer Review Mechanism. Prospects and Challenges, in: African Security Review, 11 (2002) 4, S. 7 - 13; South African Journal of International Affairs, 11 (2004) 1, Special Issue: Critique of the African Peer Review Mechanism; und "Documents [zum APRM]" unter: (http//:www.nepad.org) (Anm. 1).
18.
Vgl. Ulf Engel, Deutsch-Afrikanische Beziehungen 2002, in: Rolf Hofmeier/Andreas Mehler (Hrsg.), Afrika Jahrbuch 2002, Opladen 2003, S. 25.
19.
Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Kurzdarstellung zum gemeinsamen G-8/Afrika-Plan zur Förderung der afrikanischer Fähigkeiten zur Konfliktbewältigung und Krisenintervention für den G-8-Gipfel in Evian. Hintergrund, Berlin 2003 (http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoser vice/download/pdf/friedenspolitik/g8/konfliktbewael tigung_ afrika_2003.pdf); Bundesregierung, Die Umsetzung des G-8-Afrika-Aktionsplans. Bericht zum G-8-Gipfel in Evian vom 1. bis 3. Juni 2003, Berlin 2003 (http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/friedenspolitik/g8/umsetzungsbericht_ afrika_ aktionsplan.pdf).