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13.11.2006 | Von:
Axel Pohl
Andreas Walther

Benachteiligte Jugendliche in Europa

Maßnahmen für benachteiligte Jugendliche in Europa

In ihrem Bemühen, die Mitgliedsstaaten zu wirksameren politischen Strategien im Sinne der Lissabon-Strategie zu bewegen, setzt die Europäische Kommission auf die Offene Methode der Koordinierung. Dies bedeutet, dass auf der Ebene des Europäischen Rates von den Staatschefs oder Fachministern gemeinsame Ziele beschlossen werden, es den Mitgliedsstaaten jedoch frei steht, wie sie diese erreichen, solange sie sich einem gemeinsamen Monitoring-Prozess unterziehen. Maßnahmen der erfolgreicheren Länder werden dabei in Prozessen gegenseitigen Lernens ('mutual learning') als 'best practice' zur Orientierung oder Nachahmung empfohlen. Dieses Verfahren wird inzwischen in der Arbeitsmarktpolitik, der Jugendpolitik, in der Bildungspolitik (mit Einschränkungen) und in Bezug auf die soziale Eingliederung benachteiligter Gruppen angewandt. In letzterem Kontext gab die Kommission zur Unterstützung der Offenen Methode eine Studie in Auftrag, um diesen Prozess durch einen Vergleich der nationalen Ansätze und ihrer Wirkungen mit wissenschaftlichen Erkenntnissen zu unterfüttern sowie Vorschläge hinsichtlich einer höheren Wirksamkeit von Integrationsmaßnahmen zu entwickeln.[4] Die Studie wurde in 13 Ländern durchgeführt: Bulgarien, Finnland, Griechenland, Italien, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Spanien sowie im Vereinigten Königreich. Auswahlkriterium waren die überdurchschnittlichen Quoten an Jugendarbeitslosigkeit oder frühzeitigem Verlassen des Bildungssystems ('Early school leaving').[5] Als Kontrastländer nahmen außerdem Dänemark, Österreich und Slowenien teil.[6] Aufbauend auf der Analyse nationaler und europaweiter Daten sowie von 'good-practice'-Beispielen wurde in der Studie den Fragen nachgegangen, wer die benachteiligten Jugendlichen und welches ihre sozioökonomischen Charakteristika sind, auf welche Probleme sie im Übergang von der Schule in die Arbeit treffen, welche Wirkungen Maßnahmen gegen Jugendarbeitslosigkeit und gegen das frühzeitige Verlassen des Bildungssystems haben und welches die Faktoren für Erfolg oder Scheitern solcher Maßnahmen sind.

Der Analyseprozess umfasste außerdem Konsultationen mit über 200 Expertinnen und Experten aus Praxis und Politik auf nationaler und europäischer Ebene.

Das der Studie zu Grunde liegende Verständnis von Benachteiligung nimmt seinen Ausgang im Wechselverhältnis zwischen sozialen Strukturen und individuellem Handeln, das konstitutiv für soziale Integration ist. Wer wo und warum als 'benachteiligt' gilt, lässt sich im internationalen Vergleich entlang dieser zwei Pole festmachen: Auf der einen Seite stehen eher individualisierende Zuschreibungen von Benachteiligung im Sinne von (Sozialisations-)Defiziten in Bezug auf Ausbildungs- und Beschäftigungsfähigkeit bzw. Arbeitswilligkeit, auf der anderen Seite Ansätze, die Benachteiligung eher Strukturproblemen wie segmentierten Arbeitsmärkten und fehlenden Berufsbildungs- und Wohlfahrtsstrukturen zuschreiben, wie dies lange vor allem in Ländern mit hoher Jugendarbeitslosigkeit (z.B. Südeuropa) die Regel war.

Benachteiligung steht also für die ungleiche Verteilung von Chancen und das Risiko sozialen Ausschlusses in den individuellen Übergangsverläufen von Bildung in Beschäftigung und resultiert aus dem komplexen Zusammenspiel struktureller und individueller Faktoren. Dazu zählen einerseits fehlende Zugänge zu und Erreichbarkeit von (Aus-)Bildung oder Arbeit sowie die geringe subjektive Relevanz verfügbarer Übergangsoptionen. Andererseits werden strukturelle Mängel häufig durch individuelle Entscheidungen und Handlungen noch verstärkt. Diese sind jedoch keineswegs nur als individuelle Dispositionen, sondern auch als Reaktionen auf Erfahrungen des Scheiterns und als Ausdruck begrenzter Ressourcen zu sehen. Statt auf 'Problemgruppen' richtet sich der Blick deshalb auf Konstellationen von Benachteiligung.

Das Schaubild 1 der PDF-Version zeigt deutliche Unterschiede zwischen den beteiligten Ländern - sowohl in Bezug auf das frühzeitige Verlassen des Bildungssystems als auch auf Jugendarbeitslosigkeit. Aber so, wie die Entstandardisierung die klare Unterscheidung und Zuschreibung von erfolgreichen und scheiternden, normalen und abweichenden Übergängen erschwert, so zwingt auch der internationale Vergleich zur Differenzierung in Bezug auf scheinbar allgemein gültige Dimensionen von Benachteiligung. So ist nicht nur die Struktur des Bildungswesens für das Ausmaß frühzeitigen Verlassens des Bildungssystems verantwortlich, sondern auch das Ausmaß von Armut und sozialer Ungleichheit. Und es sind primär die männlichen Jugendlichen betroffen. Tabelle 1 der PDF-Version zeigt die an der Studie beteiligten Länder, sortiert nach dem Anteil früher Abgänger aus dem Bildungssystem im Verhältnis zur Ausprägung einiger zentraler institutioneller und struktureller Faktoren.

Auch in Bezug auf Jugendarbeitslosigkeit sind junge Frauen nicht mehr generell stärker betroffen als junge Männer; besonders in Dänemark, Rumänien, der Slowakei und dem Vereinigten Königreich ist die Arbeitslosigkeit unter jungen Männern höher. Vergleichbares gilt für den Zusammenhang zwischen Schulabschluss und Arbeitslosigkeit, der keineswegs in allen Ländern gleichermaßen besteht. So sind in Süd- und Südosteuropa Absolventinnen und Absolventen mit Sekundar- oder Hochschulabschlüssen in höherem Ausmaß von Arbeitslosigkeit betroffen als diejenigen, die das Bildungssystem früh verlassen. Auch wenn Arbeitsmarktentwicklungen möglicherweise stärker ökonomisch als institutionell bedingt sind, ist der Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Jugendarbeitslosigkeit doch schwächer als vielfach vermutet. Allerdings darf in Bezug auf den Arbeitsmarkt Benachteiligung nicht auf Arbeitslosigkeit reduziert werden, sondern es muss auch die Zunahme und Vielfalt prekärer und atypischer Beschäftigungsverhältnisse berücksichtigt werden: eine Entwicklung, die - nicht nur in Südeuropa - auch die höher qualifizierten jungen Frauen und Männer trifft (z.B. aktuell Frankreich). Tabelle 2 der PDF-Version setzt die nach Umfang der Jugendarbeitslosigkeit sortierten Länder ins Verhältnis zu strukturellen Arbeitsmarktindikatoren.

In Bezug auf Jugendarbeitslosigkeit sind Statistiken auch deshalb irreführend, weil sich die meist zitierte Jugendarbeitslosenrate nicht auf die jugendliche Gesamtbevölkerung, sondern nur auf die jugendliche Erwerbsbevölkerung bezieht. Diese wiederum schwankt erheblich, abhängig von der Bildungsbeteiligung und dem Anteil derer, die sich vom formalen Übergangssystem zurückgezogen haben - aus gesundheitlichen oder familiären Gründen oder weil sie keine Perspektiven (mehr) für sich sehen (die auf Grund ihres beruflichen Status "Null" so genannten "Status-Zer0-Jugendlichen). Schaubild 2 der PDF-Version zeigt daher, wie sich die 15- bis 24-jährigen jungen Frauen und Männer auf die Situationen Erwerbstätigkeit, Arbeitslosigkeit, (Aus-)Bildung und Nichterwerbstätigkeit verteilen.

Im Zentrum des Interesses der Studie standen die in den unterschiedlichen Ländern angewendeten Maßnahmen für benachteiligte Jugendliche bzw. die Frage nach ihrem Einfluss auf den Zusammenhang zwischen dem Verlassen des Bildungssystems und Jugendarbeitslosigkeit. Entsprechend der Deutungsmuster von Benachteiligung lassen sich auch diese Maßnahmen unter der Perspektive individualisierende versus strukturbezogene Ansätze analysieren. Eine quer dazu liegende Dimension ist die Unterscheidung von präventiven Maßnahmen, die darauf zielen, Jugendarbeitslosigkeit zu vermeiden; oder kompensatorischen, die versuchen, arbeitslose Jugendliche wieder in Arbeit zu bringen.

Fußnoten

4.
Die Studie wurde von den Autoren im Auftrag von IRIS e.V., Institut für regionale Innovation und Sozialforschung in Tübingen/Hechingen koordiniert. Unterstützt wurden sie von einem Netzwerk von Experten in den beteiligten Ländern. Weitere Informationen zur Studie sowie Abschlussbericht: Andreas Walther/Axel Pohl, Thematic Study on Policy Measures concerning Disadvantaged Youth, Tübingen 2005; www.iris-egris.de/projekte/disyouth.
5.
Die EU definiert arbeitslose Jugendliche als die unter 25-Jährigen, die zum Befragungszeitpunkt nicht in Arbeit, aber auf Arbeitssuche sind; FrühabgängerInnen des Bildungssystems meint alle 18- bis 24-Jährigen ohne allgemein- oder berufsbildenden Abschluss der Sekundarstufe II, die momentan an keiner Bildungsmaßnahme teilnehmen.
6.
Deutschland wurde nicht als Kontrastland ausgewählt, weil zum einen die Entwicklungen der vergangenen Jahre eher in Richtung einer Zunahme an Problemen weisen, und zum anderen, um die deutsche Projektkoordination nicht mit der ,Verteidigung` eines ,good practice`-Modells zu vermischen und zu belasten.