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13.11.2006 | Von:
Axel Pohl
Andreas Walther

Benachteiligte Jugendliche in Europa

Erfolgsfaktoren und Schlussfolgerungen für das deutsche Übergangssystem

Die Frage 'Was heißt Erfolg?' ist damit noch nicht abschließend beantwortet. Vielmehr zeigt sich, dass das vorherrschende Verständnis von Aktivierung als Arbeitsmarktintegration - wiederum gleichgesetzt mit sozialer Integration - in den meisten Kontexten die subjektiven Bedürfnisse und Interessen junger Frauen und Männer systematisch und massiv übergeht. Dies wiederum zeigt sich im steigenden Anteil der 'Status Zer0'-Jugendlichen oder der Ausbildungs- und Maßnahmeabbrecher (etwa in Bulgarien oder im Vereinigten Königreich).

Erfolg wird demzufolge sowohl zu eng gefasst als auch zu oberflächlich evaluiert. Eine weitere Definition von Erfolg, welche die biografische Passung von Maßnahmen und die subjektive Zufriedenheit der jungen Frauen und Männer einschließt, ist deshalb grundlegender Erfolgsfaktor der Integration benachteiligter Jugendlicher und junger Erwachsener. Dies bedeutet, die Motivation bzw. Demotivation der Subjekte nicht einfach - wie im Kontext gegenwärtiger Aktivierungsdiskurse - als Ressource oder individuelles Defizit, sondern als Indikator für soziale Integration im Übergang anzusehen.[8]

Vor dem Hintergrund einer solchen weiten Definition von Erfolg in Bezug auf Übergangshilfen erlaubt die Analyse der Länderberichte und der darin enthaltenen Beschreibungen 'guter Praxis' die Identifikation fünf allgemeiner Erfolgsfaktoren:

Finanzierung: Angesichts einer zunehmend ökonomisierten Interpretation der Frage 'what works?' im Sinne des günstigsten Kosten-Nutzen-Verhältnisses gilt festzuhalten, dass die Finanzierung die Reichweite von Maßnahmen, deren Qualität (z.B. Personal) sowie Absicherung der Adressaten gegen prekäre Lebenssituationen bestimmt. Im europäischen Vergleich sticht Dänemark ganz eindeutig heraus: Die Ausgaben für Bildung betrugen 2002 acht Prozent des Bruttosozialprodukts (EU-Durchschnitt 5,5 Prozent), die für aktive Arbeitsmarktpolitik 1,5 Prozent (EU-Durchschnitt: 0,8 Prozent). Im Gegensatz zu den Bildungsausgaben ist die Beziehung zwischen den Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik und Jugendarbeitslosigkeit allerdings zu schwach für eindeutige Schlussfolgerungen. Aus den Ergebnissen der Studie lässt sich deshalb die These ableiten, dass eine Grundvoraussetzung für die erfolgreiche Vorbereitung Jugendlicher und junger Erwachsener für die Bewältigung unsicherer Übergänge Bildungsausgaben von mindestens 6 Prozent des Bruttosozialproduktes sind. Dabei ist natürlich nicht allein die Höhe der Ausgaben, sondern auch die Art ihrer Verwendung entscheidend.[9]

Zugänge: Die Voraussetzung für die Effektivität von Fördermaßnahmen besteht darin, dass die unterschiedlichen Zielgruppen tatsächlich erreicht werden. Vor allem Jugendliche mit Migrationshintergrund oder Angehörige ausgegrenzter Minderheiten sind in Ausbildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen unterrepräsentiert. Der anhaltend hohe Anteil von Jugendlichen, die das Bildungs- und Ausbildungssystem ohne Qualifikation verlassen und auch nicht nach Unterstützung nachfragen, deutet darauf hin, dass die Unterstützungssysteme nicht nur an strukturelle Grenzen stoßen, sondern auch darunter leiden, dass ein Teil ihrer potenziellen Nutzerinnen und Nutzer sie nicht als sinnvolle Perspektiven wahrnehmen. Maßnahmen müssen deshalb nicht nur quantitativ ausreichend sein, sondern auch über verlässliche, weiterführende Brücken in andere Sektoren des Übergangssystems verfügen. Zur Vermeidung von Stigmatisierung muss Unterstützung außerdem im regulären Bildungs- und Erwerbssystem anstatt in Sondermaßnahmen angesiedelt sein.

Koordination: Integrierte Förderansätze sind notwendig, um der Vielschichtigkeit der Problemlagen von Jugendlichen im Übergang in die Erwerbsarbeit angemessen Rechnung zu tragen. Gegenseitiges Vertrauen zwischen lokalen und regionalen Akteuren als Basis aufeinander abgestimmter und ineinander verzahnter Ansätze kann jedoch nicht von oben durchgesetzt werden, sondern kann nur wachsen, wenn Förderprogramme flexibel genug für unterschiedliche Kooperationsverhältnisse und Arbeitsteilungen sind. Dagegen zeigt sich in der Berufsbildung ein deutlicher Bedarf an positiven Anreizen, um die Beteiligung der Wirtschaft in diesem Bereich zu verbessern.

Reflexivität: Der Perspektivenwechsel auf 'Konstellationen von Benachteiligung' beinhaltet, dass starre Förderprogramme immer weniger geeignet sind, der Entstandardisierung von Übergängen und der Komplexität von Ursachen gerecht zu werden. In die Planung und Durchführung von Programmen müssen deshalb 'reflexive Schleifen' eingebaut sein, damit Effekte und Nebeneffekte von Maßnahmen frühzeitig im weiteren Verlauf berücksichtigt werden können. Dies setzt etwa Evaluationsmechanismen voraus, die über die üblichen Verbleibs- und Vermittlungsquoten hinausgehen, die über vielfältige methodische Ansätze in unterschiedliche Praxisebenen eingebaut sind und die auch die subjektive Perspektive der jungen Frauen und Männer mit einbeziehen.

Empowerment und Anerkennung: Empowerment als handlungsleitende Maxime setzt an individuellen Ressourcen und Bewältigungsstrategien an.[10] Motivation gilt dabei als Indikator dafür, ob Jugendliche und junge Erwachsene Handlungsspielräume und Integrationschancen für sich sehen. Diese hängen jedoch sowohl von der Anerkennung ab, die sie erfahren, von individuellen Wahlmöglichkeiten als auch von den Mitteln, die ihnen zum Erreichen ihrer biografischen Ziele zur Verfügung gestellt werden.

Angesichts der immer problematischer werdenden Situation im deutschen Übergangssystem liegt die Frage nahe, was Deutschland von den Ergebnissen der oben präsentierten Studie und von europäischen Erfolgsmodellen wie den aktivierenden Ansätzen der nordischen Länder zur Förderung von benachteiligten Jugendlichen lernen könne. Zunächst einmal scheint die Übertragung erfolgreicher Modelle wie zum Beispiel jene der ganzheitlich geprägten 'Dienstleistungen aus einer Hand' (One-stop-shops) in der Beratung von Jugendlichen in Finnland (als Modell für die neuen Job-Center) oder der bildungsoptimistischen Aktivierungspolitik in Dänemark mit ihrer Erfolgsgeschichte einer in den neunziger Jahren rapide gesunkenen Jugendarbeitslosigkeit verlockend. Eine solchermaßen direkte 'Übersetzung' von einzelnen Maßnahmen lässt jedoch die Kontextbedingungen außer Acht und unterschlägt, was die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung Pfadabhängigkeit nennt.[11] Damit ist die Verwobenheit von unterschiedlich gesetzlich geregelten Ansprüchen auf Unterstützung ebenso gemeint wie die Beharrlichkeit von Institutionen und deren Vorstellungen davon, was als 'normal' gilt.

Der Vergleich von Übergangsstrukturen ergibt ein Modell 'unterschiedlicher Übergangsregimes'. Damit sind Konstellationen der Regulierung von Übergängen gemeint, die aus dem Zusammenspiel von Strukturen sozialer Sicherung, allgemeiner und beruflicher Bildung, des Arbeitsmarktes sowie geschlechtsspezifischen Zuweisungsmechanismen entstehen, in denen sich unterschiedliche Deutungen von Problemen im Übergang als individuelle oder strukturelle Benachteiligung manifestieren. Maßnahmen gegen Schulabbruch oder Jugendarbeitslosigkeit erhalten so eine jeweils andere Ausrichtung. Solche Regimes sind nicht nur auf Grund der vielfachen institutionellen Verflechtungen relativ veränderungsresistent, sondern auch, weil sie Ausdruck unterschiedlicher Bedeutungen von Jugend und Integration sind:[12]
  • Das universalistische Übergangsregime in den nordischen Ländern (etwa Dänemark und Finnland) begreift Jugend primär als Phase der Persönlichkeitsentwicklung, schließt Jugendliche und junge Erwachsene aber dennoch vollständig in den Bürgerstatus ein, was sich in eigenständigen Ansprüchen auf Sozialleistungen, Wahlmöglichkeiten und Zugängen zu ganzheitlicher Beratung ausdrückt.
  • Im liberalen Übergangsregime in den angelsächsischen Ländern wie Großbritannien gilt der Markt als primäre Sphäre der Daseinsvorsorge, Jugend steht deshalb unter dem Vorzeichen möglichst früher ökonomischer Unabhängigkeit. Dies schlägt sich nicht nur im Druck auf Arbeitssuchende nieder (Stichwort Workfare), sondern auch in einer erheblichen Flexibilisierung von Arbeit und Bildung. Vielfältige Zugänge stehen prekären Karrieren und individualisierten Risiken gegenüber.
  • Das erwerbsarbeitszentrierte Übergangsregime in den kontinentalen Ländern (etwa Österreich, Deutschland) begreift Jugend primär als Phase der Zuweisung zu beruflichen und sozialen Positionen. Konstitutiv für das Übergangssystem ist die Koppelung eines selektiven Schulsystems an ein standardisiertes Berufsbildungssystem. Diejenigen, die nach der Schule beim Übergang in eine Ausbildung scheitern, gelten als individuell benachteiligt. Ihnen bleiben nur kompensatorische Warteschleifen wie etwa Berufsvorbereitungsmaßnahmen.
  • Für das unterinstitutionalisierte Übergangsregime in Südeuropa (Griechenland, Italien, Portugal, Spanien) ist vor allem ein Strukturdefizit kennzeichnend. Übergänge sind jahrelange Suchprozesse, geprägt von hoher Jugendarbeitslosigkeit, dem Fehlen von verlässlichen Berufsbildungsstrukturen und Ansprüchen auf Sozialleistungen. Obwohl eine Mehrheit der Schulabgängerinnen und Schulabgänger die Hochschulreife erreicht, sind sie auf die Herkunftsfamilie und auf informelle Arbeit verwiesen.
  • Die mittel- und osteuropäischen Übergangssysteme orientieren sich im Zuge der Transformation an unterschiedlichen westeuropäischen Modellen: Polen eher am liberalen Übergangsregime, die Slowakei teils am liberalen, teils am erwerbsarbeitszentrierten Regime, Slowenien am universalistischen. In Bulgarien und Rumänien sind keine eindeutigen politischen Ausrichtungen auszumachen, dafür eine zunehmend unterinstitutionalisierte Realität des Übergangssystems.
Die Arbeitsmarkt- und Sozialstaatsreformen in Deutschland - zuerst das Jugendsofortprogramm JUMP, zuletzt Agenda 2010 und Hartz IV - erscheinen in diesem Licht als Versuch des Regimewechsels vom erwerbsarbeitszentrierten hin zum liberalen Übergangsregime, um strukturelle Probleme der Konjunktur- und Dienstleistungsschwäche durch einen erhöhten Druck auf die Individuen auszugleichen. Unter dem Motto 'Fördern und Fordern' wird die primäre Ausrichtung an Berufsbildung und Berufsvorbereitung zunehmend durch Druck auf jugendliche Arbeitssuchende ersetzt, jede Form von Erwerbstätigkeit anzunehmen. Auch mit diesem Versuch einer Trendwende zur Aktivierung ist die deutsche Politik für benachteiligte Jugendliche in erster Linie 'individualisierend und kompensatorisch', da weder Berufsvorbereitung noch die neuen Arbeitsgelegenheiten für Arbeitssuchende (Ein-Euro-Jobs) verlässlich Anschlussperspektiven eröffnen. Dies liegt nicht nur am stagnierenden Arbeitsmarkt, sondern auch daran, dass Schule und Ausbildung weder durchlässiger gestaltet noch mit flexiblen Hilfen für individuelle Bedarfe ausgestattet werden; dies würde allerdings auch eine deutliche Erhöhung der Bildungsausgaben voraussetzen, die in den vergangenen Jahren - öffentliche und private Ausgaben zusammengenommen - um die 5,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes betrugen.

Das Lernen voneinander setzt folglich eine intensive Auseinandersetzung mit den jeweils anderen Kontexten voraus und zielt eher auf die Hinterfragung bisher für selbstverständlich gehaltener Grundannahmen als auf die Übertragung von Maßnahmen. Und es muss die Frage enthalten, was denn als 'Erfolg' in der Integration benachteiligter Jugendlicher zu bewerten ist.

Fußnoten

8.
Die Psychologie erklärt Motivation als das Verhältnis zwischen dem Anreizwert eines Handlungsziels und der Einschätzung, dieses durch eigenes Handeln auch erreichen zu können. Beides sind subjektive Kategorien, die jedoch in Auseinandersetzung mit gesellschaftlichen Bedingungen entwickelt werden - und verändert werden können. Vgl. Heinz Heckhausen, Motivation und Handeln, Heidelberg-New York 1991; Andreas Walther/Manuela du Bois-Reymoind/Andy Biggart (Hrsg.), Participation in Transition. Motivation of young adults in Europe for working and learning, Frankfurt/M. u.a. 2006.
9.
Vgl. OECD, Educational Outlook 2006, Paris 2006.
10.
Vgl. Heiner Keupp/Albert Lenz/Wolfgang Stark, Entwicklungslinien der Empowerment-Perspektive in der Zivilgesellschaft, in: A. Lenz/W. Stark (Hrsg.), Empowerment. Neue Perspektiven für psychosoziale Praxis und Organisation, Tübingen, S. 77 - 102.
11.
Vgl. Josef Schmid, Wohlfahrtsstaaten im Vergleich, Opladen 2002.
12.
Vgl. Andreas Walther, Regimes of Youth Transitions in Europe, in: YOUNG, 14 (2006) 2, S. 119 - 139.