APUZ Dossier Bild

13.10.2006 | Von:
Victor Mauer

Die Sicherheitspolitik der Europäischen Union

Sicherheitspolitische Ansätze

Die Geschichte der europäischen Integration ist stets auch die Geschichte eines regional begrenzten sicherheitspolitischen Ordnungsprozesses gewesen; eines Ordnungsprozesses, der im Rahmen der europäischen Institutionen über mehr als drei Jahrzehnte auf militär- und verteidigungspolitische Aspekte der Sicherheitspolitik verzichtete.[9] In diesem Sinne ist die EU als ein Subsystem des internationalen Systems, als einzig wirklich funktionierendes regionales Sicherheitsarrangement nach Kapitel VIII der Charta der Vereinten Nationen, zu begreifen. Entscheidend befördert durch den grundlegenden Wandel des internationalen Systems hat sich der sicherheitspolitische Fokus der EU kontinuierlich erweitert. Sicherheit durch Integration galt als Maxime in der Epoche des Kalten Krieges, während die EU in den neunziger Jahren, ohne ihre Grundprinzipien in Frage zu stellen und ohne ihr sicherheitspolitisches Instrumentarium grundlegend anzupassen, auf eine auf die Nachbarschaft begrenzte Politik der Sicherheitsprojektion durch Stabilisierung und Assoziierung setzte. Aus dem Scheitern im Rahmen der Balkankriege erwuchs Ende der neunziger Jahre der Anspruch, gestützt auf ein umfangreiches ziviles und militärisches Arsenal an außen- und sicherheitspolitischen Instrumenten, als zwischenstaatlich organisierte "Supermacht"[10] über den europäischen Kontinent hinaus ordnungspolitische Aufgaben wahrzunehmen, also das politische, wirtschaftliche und militärische Potenzial der Mitgliedstaaten säulenübergreifend in weltpolitische Gestaltungskraft umzusetzen und den in strategischer Hinsicht bisweilen insularen, wenn nicht gar isolationistischen Charakter der EU grundlegend zu verändern. Heute bestehen die drei ganz unterschiedlichen sicherheitspolitischen Ansätze nebeneinander fort beziehungsweise bauen aufeinander auf. Sicherheitspolitische Mentalität, Institutionen und Politik der EU werden dabei von der europäischen Geschichte geprägt, deren tiefste Abgründe an der Wiege des europäischen Integrationsprozesses Pate standen.[11]

Sicherheit durch Integration

Nach dem Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft in der französischen Nationalversammlung im August 1954 stützte sich das sich organisierende Europa auf einen nach innen gerichteten Sicherheitsansatz, bei dem das an dem besiegten Deutschland orientierte Prinzip der Einbindung des anderen und der freiwilligen Selbsteinbindung in Gestalt der Verflechtung der nationalen Volkswirtschaften so weit ging, dass die Lösung politischer und wirtschaftlicher Streitfragen mittels Gewalt schlechthin unvorstellbar wurde. Unter der amerikanischen Sicherheitsglocke konnte das westliche Europa kräftig gedeihen, der transatlantischen Gemeinschaft durch den Wiederaufbau demokratischer Gesellschaften und die Vertiefung der internen Integration Substanz verleihen und sich auf diese Weise zu einer ernst zu nehmenden Zivilmacht auf der weltpolitischen Bühne entwickeln. Für die europäischen Verbündeten garantierte Amerika eine "pseudo-pazifistische Einhegung, die der aus zwei Weltkriegen verwundeten europäischen Seele gut tat"[12]. Die Umsetzung der vertraglich vorgegebenen Zielvorstellungen - der enge Zusammenschluss der europäischen Völker, der wirtschaftliche und soziale Fortschritt der Staaten, die stetige Verbesserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen - trug dazu bei, dass das zentrale Anliegen der Gründergeneration im europäischen Revolutionsjahr 1989 zur erlebten Realität wurde: die Wahrung von Frieden und Freiheit auf dem europäischen Kontinent.

Während das Prinzip der Sicherheit durch Integration in gewisser Weise die Aufgabe der sicherheitspolitischen Rückversicherung nach innen zur Folge hatte, übte die so entstandene Zone des Friedens, der Stabilität, des Rechts und des Wohlstands eine enorme Anziehungskraft auf die Nachbarschaft aus. Für die EU stellte sich nach den drei Erweiterungsrunden während des Kalten Krieges[13] und der Erweiterung im Jahre 1995[14] die Frage, wie bei gleichzeitigem Handeln in der Welt die Solidarität innerhalb der Union erhalten und die Sicherheit gestärkt werden könne. Dabei richtete sich der sicherheitspolitische Fokus in erster Linie auf die unmittelbare Nachbarschaft im Osten.

Sicherheitsprojektion durch Stabilisierung und Assoziierung

Die Erweiterung der EU im Mai 2004 um acht Staaten Mittel- und Osteuropas und um Malta und Zypern ist letztlich als sicherheitspolitische Antwort auf die tief greifenden Veränderungen nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und dem Zerfall des Sowjetimperiums zu sehen.[15] Auf diese Weise konnte erstens dem doppelten Sicherheitsbedenken der Mehrzahl der Staaten Mittel- und Osteuropas gegenüber Deutschland und Russland Rechnung getragen werden. Zweitens konnte der politische, wirtschaftliche und kulturelle Transformationsprozess unterstützt werden, so dass aus autoritären, planwirtschaftlichen und zentral gelenkten Systemen ungeachtet bisweilen labiler Parteiensysteme vitale Demokratien, offene Gesellschaften und dynamische Volkswirtschaften geworden sind, die mit ihrer hohen Leistungsbereitschaft, Flexibilität und Mobilität zum wirtschaftlichen Fortschritt ganz Europas beitragen.[16] Auf diese Weise werden ehemalige Nachbarn zu integrierten Partnern, die sich gemeinsam mit den alten Mitgliedern als regionale Friedensmacht EU um eine Stabilisierung der neuen Nachbarschaft bemühen. Nach dem Vorbild der neunziger Jahre wird den neuen Nachbarn als Gegenleistung für politische und wirtschaftliche Reformen eine enge Kooperation angeboten, damit auch jenseits der Grenzen der EU eine Zone der Stabilität und des Wohlstands entstehen kann.

Das Prinzip Sicherheit durch Erweiterung verfolgt die EU gegenüber Rumänien und Bulgarien, die der EU zum 1. Januar 2007 unter Auflagen beitreten werden, ebenso wie gegenüber Kroatien, den Staaten des westlichen Balkans und der Türkei. Das erfolgreichste Instrument der EU zur Herstellung von Stabilität in der unmittelbaren Nachbarschaft - die Aussicht auf Mitgliedschaft in den europäischen Institutionen - trifft aber nicht nur in Teilen der europäischen Bevölkerung auf wachsende Kritik,[17] sondern stößt ganz offensichtlich an seine Grenzen. Mit der erstmals im März 2003 umrissenen und im Mai 2004 konkretisierten Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) steht die Frage im Mittelpunkt, wie man mit den künftigen Nachbarstaaten verfahren soll, die in einer besonderen Beziehung zu der Union stehen, die jedoch auf absehbare Zeit keine Möglichkeit auf Mitgliedschaft sehen oder eine Mitgliedschaft nicht anstreben. Dabei entspricht das von der EU verfolgte Prinzip dem Grundsatz der Erweiterungsstrategie: Um die EU soll ein Ring der Stabilität entstehen. Es geht also um eine Erweiterung ohne institutionelle Erweiterung, mit anderen Worten: um eine "hegemoniale Strategie der EU" mit dem Ziel, durch die enge und individuell abgestimmte und differenzierte Anbindung der ENP-Länder "a) Einfluss auf deren innere Entwicklung zu nehmen und b) einen Ring der Gefolgschaft zu kreieren"[18]. Ganz abgesehen davon, dass damit der multilaterale Ansatz des Barcelona-Prozesses gegenüber den Mittelmeeranrainerstaaten in Frage gestellt wird, stellt die Europäische Nachbarschaftspolitik für die EU eine doppelte Herausforderung dar: Einerseits werden eine ganze Reihe von im Mai 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten auf eine langfristige Einbindung - und nicht nur Anbindung - ihrer Nachbarstaaten Moldawien, Ukraine und Weißrussland drängen. Andererseits wird sich zeigen müssen, ob das Angebot der EU für die ENP-Länder ohne Beitrittsperspektive eine ausreichend hohe Anziehungskraft hat.

Autonome Sicherheit

Der dritte zentrale sicherheitspolitische Ansatz der EU, der einer autonomen Sicherheitspolitik, stellt die größte Herausforderung für die EU dar. Die Europäische Sicherheitsstrategie, welche die zentralen globalen Herausforderungen und Hauptbedrohungen erstmals gemeinschaftlich definiert - Terrorismus, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Regionale Konflikte, Scheitern von Staaten und Organisierte Kriminalität -, verlangt ein aktiveres Vorgehen, mehr Handlungsfähigkeit, mehr Kohärenz, eine stärkere Zusammenarbeit mit Partnern sowie die Herausbildung einer "strategischen Kultur",[19] die das frühe, schnelle und, wenn nötig, robuste Eingreifen fördert. Anhand der seit dem Jahr 2003 durchgeführten 15 zivilen, militärischen und zivil-militärischen Missionen lassen sich einige Charakteristika des europäischen Krisenmanagements erkennen: Erstens ist stets eine Mehrheit von EU-Staaten an EU-geführten Missionen beteiligt. Zweitens hat die überwiegende Mehrzahl der Missionen ein ziviles Mandat, orientiert sich also in erster Linie an dem Wesen der EU als Normen setzender Institution. Drittens weisen die meisten Missionen vor dem Hintergrund des jungen Politikfeldes ein gewisses Maß an Risikoaversion auf. Viertens handelt es sich mit Ausnahme der Operation ALTHEA in Bosnien-Herzegowina, welche die SFOR-Mission der NATO im Dezember 2004 ablöste, um Missionen mit relativ kleinem Personalaufwand. Fünftens hat sich der Fokus der europäischen Sicherheitspolitik über den Balkan in den Südkaukasus, nach Asien und vor allem nach Afrika ausgeweitet. Und sechstens setzt die EU auf die enge Zusammenarbeit mit internationalen Partnern, vor allem mit der NATO und der UNO.

Die Herausforderungen, denen sich die EU als sicherheitspolitischer Akteur im Werden gegenübersieht, bleiben gewaltig. Sie wird die außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungsabläufe neu überdenken müssen, um ein Maximum an Synergien zwischen den beteiligten Institutionen - Kommission, Rat, Präsidentschaft - herzustellen, so dass die säulenübergreifende Struktur kein Hindernis für ein effizientes Krisenmanagement darstellt. Das gilt sowohl für Aufgaben des internationalen Krisenmanagements als auch für den europaweiten Kampf gegen den internationalen Terrorismus.[20]

In der EU-25 muss ein neues integratives Gleichgewicht geschaffen werden, das sich nicht mehr auf den deutsch-französischen Motor stützen kann, sondern, um der europäischen Sicherheitspolitik wie in dem Streit um das iranische Atomprogramm Gewicht und Stimme zu geben, zumindest aus einem Triumvirat London-Paris-Berlin besteht. Das schließt nicht aus, dass bisweilen auch Initiativen von anderen Mitgliedstaaten ausgehen werden wie zur Zeit der "orangenen Revolution" in der Ukraine. Ohne die enge Abstimmung der "Großen Drei" wird eine gemeinsame europäische Sicherheitspolitik langfristig aber nicht funktionieren.

Darüber hinaus müssen die beträchtlichen Lücken im Rahmen der zivilen und vor allem militärischen Fähigkeiten geschlossen werden. Orientiert an dem Zielkatalog von Helsinki wurde im Jahre 2001 ein "European Capabilities Action Plan (ECAP)" aufgestellt. Projektgruppen unter Federführung eines Mitgliedstaates konzentrieren sich auf erkannte Defizite. Dadurch, dass jede EU-Präsidentschaft einen Fortschrittsbericht des ECAP vorlegt, hatte man sich das Entstehen einer gewissen Eigendynamik erhofft. Am Beispiel der jüngsten Fortschrittsberichte wird aber deutlich, dass die Mitgliedstaaten hinter den selbst gesteckten Zielen weit zurückbleiben. Von insgesamt 64 identifizierten Defiziten waren im Mai 2006 52 weiterhin vorhanden.[21]

Dabei kann allerdings nicht übersehen werden, dass die meisten Defizite nicht kurzfristig behoben werden können. Die EU hat in den zurückliegenden Jahren eine Vielzahl an neuen Projekten lanciert, die sich an den Vorgaben der Sicherheitsstrategie ebenso wie an den zuvor beziehungsweise im Anschluss daran definierten Zielkatalogen orientieren.

So ist sowohl das ursprüngliche Ziel, 13 so genannte Kampfgruppen[22] aufzustellen, mit zurzeit 19 im Aufbau befindlichen Kampfgruppen bereits übertroffen als auch der Aufbau einer europäischen Gendarmerie-Truppe im Zeitsoll, die sich aus französischen, italienischen, spanischen, portugiesischen und niederländischen Kräften zusammensetzt und sich auf die Wiederherstellung von Sicherheit und öffentlicher Ordnung in Krisengebieten, auf den Kampf gegen die Organisierte Kriminalität, die Überwachung, Beratung und das Training lokaler Polizeikräfte sowie auf die Unterstützung von Peace Support Operations konzentriert. Und schließlich hat die neu eingesetzte Europäische Verteidigungsagentur ihre Arbeit aufgenommen mit dem Ziel, die Verteidigungskapazitäten der Union im Bereich des Krisenmanagements fortzuentwickeln, die Rüstungszusammenarbeit der EU-25 zu intensivieren, die industrielle Kooperation im Verteidigungssektor zu stärken und die Zusammenarbeit im Bereich Forschung und Entwicklung zu fördern.

Fußnoten

9.
Vgl. Simon Duke, The Elusive Quest for European Security: From EDC to CFSP, Basingstoke 2000.
10.
Tony Blair, Europe's Political Future. Speech to thePolish Stock Exchange, 6. Oktober 2000, in: www.number-10.gov.uk/output/Page3384.asp (14. 9. 2006).
11.
Vgl. Anne Deighton, Foreign Policy and the European Union's Security Strategy, in: A. Deighton/V.Mauer (Anm. 7), S. 17 - 29.
12.
Werner Weidenfeld, Neue Ordnung, neue Mächte, in: Die Welt vom 6. April 2003.
13.
1973 (Großbritannien, Irland, Dänemark), 1981 (Griechenland), 1986 (Spanien und Portugal).
14.
1995 traten Schweden, Finnland und Österreich der EU bei.
15.
Vgl. Frank Schimmelfennig, The EU, NATO and the Integration of Europe: rules and rhetoric, Cambridge 2003.
16.
Vgl. Günter Verheugen, Europas neue Identität. Zwei Jahre nach der Erweiterung: Resultate und Lektionen, in: IP, 61 (2006) 5, S. 6 - 16; Reinhold Vetter, Große Dynamik im Osten. Die neuen EU-Staaten wollen zum Westen aufschließen, in: IP, 61 (2006) 5, S. 32 - 40.
17.
Vgl. Europäische Kommission, Special Eurobarometer: Attitudes towards European Union Enlargement, Juli 2006, in: www.ec.europa.eu/public_ opinion/archives/ebs/ebs_255_en.pdf (14. 9. 2006).
18.
Carlo Masala, Die Europäische Nachbarschaftspolitik im Mittelmeerraum und die USA, in: Martin Koopmann/Christian Lequesne, Die Europäische Union und ihre Nachbarn, Baden-Baden 2005, S. 129 - 145; vgl. Karen Smith, The outsiders: the European neighbourhood policy, in: International Affairs, 81 (2005) 4, S. 757 - 773. Zu den 16 ENP-Ländern gehören Aserbaidschan, Armenien, Algerien, Ägypten, Georgien, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Marokko, Moldawien, Syrien, Tunesien, Ukraine, Weißrussland und die Palästinensischen Autonomiegebiete.
19.
Paul Cornish/Geoffrey Edwards, Beyond the EU/NATO dichotomy: the beginnings of a European strategic culture, in: International Affairs, 77 (2001) 3, S. 587 - 603.
20.
Vgl. Annegret Bendiek, Die Terrorismusbekämpfung der EU. Schritte zu einer kohärenten Netzwerkpolitik, SWP-Studie 21, August 2006; Victor Mauer, The European Union and Counter-Terrorism, in: A.Deighton/V. Mauer (Anm. 7), S. 89 - 97.
21.
Vgl. International Institute for Strategic Studies, Strategic Survey. The IISS Annual Review of World Affairs, London 2006, S. 173.
22.
Eine EU-Kampfgruppe entspricht im Wesentlichen einem verstärkten Infanteriebataillon bestehend aus 1 500 Mann, dessen Einsatzspektrum vom Kampfeinsatz mit hoher Intensität über die Möglichkeit der Demonstration militärischer Stärke im Rahmen der Prävention bis hin zur Katastrophenhilfe reicht.