Graffito von Simón Bolívar und venezolanischer Flagge auf einer Mauer in Caracas, Venezuela

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13.9.2019 | Von:
Alejandro Márquez-Velázquez

"Fluch der Ressourcen"? Die Bedeutung des Erdöls für die venezolanische Wirtschaft

Autoritäre Regierung und Wohlstand?

Der Wahlsieg des Präsidentschaftskandidaten Hugo Chávez 1998, der sich gegen das System positioniert und seine Besorgnis über die seit Ende der 1970er Jahre wachsende Ungleichheit im Land in den Vordergrund gestellt hatte, ließ im Zusammenspiel mit dem Anstieg der Ölpreise nach der Jahrtausendwende die Hoffnung keimen, dass der wirtschaftliche Niedergang des Landes gestoppt sei.

Chávez’ Regierungszeit begann mit wichtigen politischen Reformen, die er während der Wahlkampagne versprochen hatte und die später als "Bolivarianische Revolution" (oder auch "Bolivarische Revolution") bezeichnet werden sollten. Im Mittelpunkt dieser Reformen stand eine neue Verfassung, die 1999 verabschiedet wurde. Trotz ihrer Versprechen, eine direkte Demokratie einzuführen, war die Regierung Chávez ebenso wie die Nicolás Maduros de facto Vertreter einer kompetitiv-autoritären Regierungsform.[29] Auch wenn weiterhin regelmäßig Wahlen abgehalten wurden, kam es doch zu einer fortschreitenden Schwächung der politischen Kontrolle der Exekutive. So regierten Chávez und Maduro in mehr als einem Drittel der Zeit von 1999 bis 2016 per Dekret.[30]

Auf dem Weg hin zu einer kompetitiv-autoritären Regierung stieß Chávez in den ersten fünf Jahren auf große Widerstände aus den Machtbereichen von Armee, Ölindustrie und Privatunternehmen. Höhepunkte dieser Konfrontationen waren der versuchte Staatsstreich 2002 und der Generalstreik im Ölsektor 2002/2003. Die Regierung Chávez überstand beides. Sie schaffte es, an dem Staatsstreich beteiligte Militärs aus den Streitkräften zu entfernen und die Streikteilnehmer aus dem staatlichen Ölkonzern PDVSA zu entlassen. Diese Konflikte verursachten allerdings sehr hohe Kosten. Von 2002 bis 2003 schrumpfte die venezolanische Wirtschaftsleistung um 16 Prozent.[31] Die Entlassung von rund 20.000 Mitarbeitern des staatlichen Ölkonzerns sollte sich zudem langfristig auf seine Produktionskapazitäten auswirken.[32]

1999 fing die Regierung Chávez an, die Ausgaberegeln des von der vorherigen Regierung gegründeten Investitionsfonds FIEM zu lockern.[33] Im Ergebnis wurde der Fonds de facto aufgelöst. 2001 schuf die Regierung zudem ein neues Ölgesetz, mit dem insbesondere das staatliche Steuermanagement im Ölsektor vereinfacht werden sollte und in dem festgelegt wurde, dass der venezolanische Staat mehrheitlich an allen Gemeinschaftsunternehmen im Ölsektor beteiligt sein musste.[34]

Das Ende des Streiks 2002/2003 sowie die Anwendung des neuen Ölgesetzes führten zu einem starken Anstieg der Ölgewinne. Nachdem der Widerstand gegen den wachsenden Autoritarismus überwunden war, profitierte die venezolanische Volkswirtschaft zudem von den steigenden Rohstoffpreisen nach der Jahrtausendwende. Das jährliche Wachstum des realen BIP Venezuelas erreichte zwischen 2004 und 2013 einen Durchschnitt von bis zu 5,9 Prozent – ein Wert, den das Land seit den 1970er Jahren nicht mehr erlebt hatte und der weit über dem durchschnittlichen Wirtschaftswachstum in Lateinamerika von etwas mehr als 4 Prozent lag.[35] In dieser Situation rief die Regierung Chávez 2005 einen neuen, ebenfalls ölfinanzierten Staatsfonds ins Leben, den Fondo Nacional para el Desarrollo Nacional (FONDEN). Zwischen 2005 und 2013 wurden 115 Milliarden US-Dollar in ihn eingezahlt.[36] Das Gros dieser Mittel floss in den Ausbau öffentlicher Verkehrsmittel und den Straßenbau. Viele dieser Bauprojekte sind bis heute noch nicht abgeschlossen.[37] Es ist schwer zu erkennen, wie sie die Abhängigkeit vom Erdöl verringern sollten. Die Regierung Chávez zeigte sich kaum fähig oder willens, die dank der in jener Zeit steigenden Ölpreise erzielten Ölgewinne anzusparen. Damit handelte sie ähnlich wie die Regierungen Pérez und Luis Herrera Campíns (von 1979 bis 1984) während der Ölkrisen der 1970er Jahre sowie Anfang der 1980er Jahre. Man kann davon ausgehen, dass gegen 2013 die Mittel des Fonds erschöpft waren. Denn hätte die Regierung Chávez die Gewinne des Erdölbooms der 2000er Jahre gespart, hätte Venezuela einen finanziellen Puffer an internationalen Geldreserven gehabt, um den Rückgang der Importe zwischen 2013 und 2018 um 74 Prozent zu verhindern.[38]

Das Versäumnis, die Ölgewinne zurückzulegen, ein prozyklischer und umfassender Anstieg der Auslandsschulden sowie der Verschuldung des staatlichen Ölkonzerns PDVSA in der Zeit steigender Rohstoffpreise nach der Jahrtausendwende führten dazu, dass Venezuela seit 2012 keinen Zugang mehr zum privaten internationalen Finanzmarkt hat.[39] Diese Situation zwang die Regierung von Nicolás Maduro ab 2013 dazu, jedes Jahr aufs Neue Möglichkeiten zu finden, ein Leistungsbilanzdefizit zu umgehen. Dies ist ihr bis jetzt gelungen. Die Strategie besteht vor allem darin, das Dollarangebot aus einer gesunkenen Ölproduktion zu reduzieren, um Importe zu finanzieren, im Rahmen der geplanten Entwicklung der venezolanischen Bergbauregion mehr Gold in verbündete Staaten mit strategischer Bedeutung zu exportieren, selektive Zahlungsausfälle bei den Auslandsschulden in Kauf zu nehmen und die Verbindlichkeiten gegenüber China ständig neu zu verhandeln.

Schlussfolgerungen

Venezuela ist hinsichtlich Nettoexport, Staatseinnahmen und des Verhältnisses zwischen bekannten Ölreserven im Verhältnis zum eigenen Verbrauch eines der am stärksten vom Erdöl abhängigen Länder. Das Land war der am stärksten vom Rückgang des Ölpreises 2014 betroffene Rohölexporteur, weil die negativen Tendenzen, die im Land vom Beginn der Chávez-Regierungszeit bis 2014 beobachtet werden konnten, jenen ähneln, die auch Mitte der 1970er bis Ende der 1980er Jahre festgestellt wurden. Die bedeutendste Tendenz ist die Unfähigkeit, ausreichende Dollarreserven anzulegen, um einem Ölpreissturz begegnen zu können. In beiden Zeiträumen zeigte sich, dass die Verantwortlichen sich strikt weigerten, die Staatsausgaben und das Steuersystem so anzupassen, wie es notwendig wäre, um die Krise zu bekämpfen. Dies lag nicht daran, dass es keinen ölfinanzierten Staatsfonds gegeben hätte. Vielmehr lieferte die Praxis, die Staatsfonds nicht zur Reduzierung der Abhängigkeit zu nutzen oder sie gar aufzulösen, das Land den Ölpreisstürzen in den Jahren 1986 und 2014 schutzlos aus.

Der Fall Venezuela zeigt daher, dass bei stark schwankenden Rohölpreisen demokratische Institutionen und Staatsfonds alleine nicht ausreichen, um dem "Fluch der Ressourcen" zu entgehen. Allem Anschein nach ist ein parlamentarisch geprägtes, demokratisches System notwendig, um sicherzustellen, dass die Staatsfonds ihre Funktion erfüllen – wie es in Kanada und Norwegen der Fall ist, zwei Ölexportstaaten, denen es gelungen ist, den "Fluch der Ressourcen" abzuwenden. Die zentrale Frage ist also, unter welchen Bedingungen der Übergang zu einer parlamentarischen Demokratie in ölexportierenden Entwicklungsländern gelingen kann.

Übersetzung aus dem Spanischen: Jan Fredriksson, Herzberg am Harz.

Fußnoten

29.
Vgl. Javier Corrales, Autocratic Legalism in Venezuela, in: Journal of Democracy 26/2015, S. 37–51.
30.
Vgl. Se han aprobado 4 en la Revolución Bolivariana. Todo lo que necesitas saber sobre la Ley Habilitante, 17.8.2013, http://www.correodelorinoco.gob.ve/todo-que-necesitas-saber-sobre-ley-habilitante«; Ley Habilitante: la carta todopoderosa de Maduro para dictar cualquier ley, 7.12.2015, https://www.eldemocrata.cl/noticias/ley-habilitante-la-carta-todopoderosa-de-maduro-para-dictar-cualquier-ley«; Maduro extiende por octava vez decreto de estado de excepción y emergencia económica, 19.7.2017, http://www.diariolasamericas.com/america-latina/-n4127229«, eigene Berechnungen.
31.
Vgl. Leonardo Vera, Venezuela 1999–2014: Macro-Policy, Oil Governance and Economic Performance, in: Comparative Economic Studies 3/2015, S. 539–568.
32.
Vgl. Ricardo Rojas-Rondón, Qué pasará con el oro venezolano?, 6.6.2019, http://www.dw.com/es/a-49094404«.
33.
Vgl. José Guerra, La política económica en Venezuela: 1999–2003, Caracas 2004.
34.
Vgl. Bernhard Mommer, Venezuela: Un nuevo marco legal e institucional petrolero, in: Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales 2/2002, S. 201–207, hier S. 203ff.
35.
Vgl. Vera (Anm. 31), S. 543.
36.
Vgl. Vera (Anm. 31), S. 564.
37.
Vgl. Márquez-Velázquez (Anm. 21), S. 26.
38.
Vgl. Salmerón (Anm. 2).
39.
Vgl. Leonardo Vera, In Search of Stabilization and Recovery: Macro Policy and Reforms in Venezuela, in: Journal of Post Keynesian Economics 1/2017, S. 9–26.
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