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15.5.2006 | Von:
Norbert Kersting

Interkommunale Kooperation oder Wettbewerb?

Kooperation als Alternative

Der Zweckverband galt lange Zeit als "kleinstes Übel", da Kooperation einerseits als notwendig angesehen wurde, aber andererseits einen starken Lokalpatriotismus behinderte. Für viele Gemeinden beinhaltet eine Freerider-Option oft eine sinnvolle, weil kostengünstige Alternative. Vor dem Hintergrund der Krisensituation wird jedoch die Notwendigkeit einer interkommunalen Kooperation zunehmend deutlicher. Über Unterstützungsleistungen und Belohnungen durch Landesämter und Landesministerien kann diese Zusammenarbeit zusätzlich gefördert werden. Problematisch ist jedoch häufig die Aufstellung von Regeln sowie die Aufteilung von Einnahmen und Ausgaben.

Im Folgenden sollen neben den klassischen Bereichen der interkommunalen Kooperation Kooperationsansätze für neue Aufgabengebiete vorgestellt werden. Dabei geht es neben Aspekten der Stadtplanung auch um Bereiche der Daseinsversorgung, des kommunalen Wirtschaftens, um die Bereiche Kultur und Soziales und die Verwaltungskooperation. Insgesamt wird interkommunale Kooperation in folgenden Bereichen wichtiger:

Versorgungs- und Entsorgung: z.B. Abwasser, Wasser, Abfallentsorgung; Stadt- und Regionalplanung: z.B. Verkehrsplanung, Bauleitplanung, Bodenordnung, Siedlungsentwicklung und Bodenpolitik; Wirtschaftsentwicklung: z.B. Bereitstellung von Gewerbeflächen, Standortmarketing, koordinierte Ansiedlungspolitik, Bestandspflege und Vernetzung touristischer Einrichtungen, Tourismusmarketing; Umweltschutz: z.B. Freiraum- und Klimaschutz, kompensatorisches Flächenmanagement; Kultur und Soziales: z.B. Altenpflege, Jugendhilfeplanung, Schulnetzplanung, Behinderteneinrichtungen, Sportstättenentwicklung, Zusammenarbeit der Feuerwehren.

Insbesondere die interkommunale Kooperation bei der Aufrechterhaltung der Infrastruktur und bei der Bauplanung bietet den Städten eine Vielzahl neuer Möglichkeiten.[8] In der Bauleitplanung besitzen die Kommunen weitgehende kommunale Planungshoheit. Hier können entsprechend den Flächennutzungsplänen nach § 204 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) oder § 205 BauGB gegenseitig bindende Flächennutzungspläne entwickelt werden. Kooperationen können aber auch auf Basis unverbindlicher Abstimmungen entstehen. Im Zeitraum von 1988 bis 1997 haben sich 236 Kommunen für eine solche Kooperation entschieden. Die Mehrzahl der gemeinsamen Bebauungspläne (165 von 236) beschäftigten sich mit der Entwicklung von interkommunalen Gewerbegebieten. Nur ein kleiner Teil betraf Wohnnutzungen (13) sowie Grünflächen und Landschaftspflege (7) wie zum Beispiel freizeitbezogene Projekte, Radwanderwege etc. Als neue Form der Kooperation ist auch das kompensatorische Flächenmanagement von besonderer Bedeutung: Über die erhöhte Flexibilität bei der Suche nach Kompensationsflächen werden neue Chancen für die Zusammenarbeit deutlich.

Als Gründe für eine Zusammenarbeit werden neben der notwendigen Flächenverfügbarkeit am Standort sowie Wirtschafts- und Wettbewerbsgedanken insbesondere auch bestehende Förderbestimmungen und Vorgaben der Regionalplanung genannt. Gegen eine Kooperation in diesem Bereich sprechen weniger der höhere Verwaltungsaufwand, die geringere Akzeptanz der Bürger oder der Verlust von kommunaler Entscheidungshoheit als vielmehr der erhöhte Abstimmungsbedarf in einem komplizierten Planungs- und Entscheidungsprozess. Dennoch wurden die geringen Kosten und die Risikostreuung sowie die Effizienz des Verfahrens als Vorteil bei der gemeinsamen Aufstellung von Bebauungsplänen gewertet. In einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) wurde insbesondere die geringe Anzahl der gemeinsamen Projektentwicklungen von Wohngebieten kritisiert. Hierüber könnten regional Suburbanisierungsprozesse verlangsamt, Infrastruktur effizienter genutzt sowie die verkehrlichen Belastungen reduziert werden. Im Bereich der Wohngebiete wird insbesondere aus fiskalpolitischen Interessen um aktive und einkommensstarke Bevölkerungsgruppen konkurriert. Bei den Kooperationspartnern wurde nur in seltenen Fällen Kritik an der bestehenden Rechtsgrundlage deutlich; § 203 bis § 205 BauGB sowie landesrechtliche Regelungen waren offenbar ausreichend.

Zentrale Ziele weiterer Analysen zur interkommunalen Kooperation sind die Definitionen von Barrieren und Erfolgskonstellationen. Die Forschergruppe um Beate Hollbach-Grömig hat in ihrer Studie zur interkulturellen Zusammenarbeit in vier Großregionen in den ost- und westdeutschen Bundesländern unterschiedliche Typen interkommunaler Kooperation untersucht.[9] Dabei ging es vor allem um die Beschreibung der Potenziale derartiger Kooperationsformen. Deutlich wurde, dass sich neue Handlungsnotwendigkeiten für Vernetzungen ergeben. Die hieraus entstandenen "natürlichen" Handlungsfelder machten gemeinsame Interessen der unterschiedlichen Akteure deutlich. Dennoch war das Vorhandensein von Promotoren und Persönlichkeiten, die sich aktiv und vehement für die Kooperationen einsetzten, das zentrale Kriterium zur Etablierung von Kooperationsstrategien. Ungünstige politische Rahmenbedingungen wie auch lokale Egoismen und Misstrauen konnten ebenso durch ein starkes individuelles Engagement überwunden werden wie die häufig als Hemmnisse konstatierten personellen, finanziellen und zeitlichen Ressourcenengpässe, nicht eindeutig identifizierbare Mehrwerte und Nutzen, Intransparenz sowie fehlende Verbindlichkeit innerhalb der Kooperation. Auf der anderen Seite spielen die oben genannten Kosten-Nutzen-Kalküle, die günstigen politischen Rahmenbedingungen, die klaren Regeln und Verbindlichkeiten, ein flexibles Projektmanagement, positive Pilotprojekte sowie externe Fördermittel und Programme zwar eine nachrangige Rolle, sind aber dennoch wichtige Erfolgskriterien. In der Studie des Difu werden Regelungen für den Vorteils- und Nachteilsausgleich wie auch Organisationsformen und Umsetzungsstrategien beschrieben. Dabei werden demokratietheoretische Fragen der Legitimation und Partizipation aufgegriffen. Aspekte der Wettbewerbsfähigkeit kooperierender Kommunen wie auch Ansätze des Controllings und der Evaluierung sind dabei ebenso zu beachten wie die fördernde Rolle von Bund und Ländern in der Kooperation. Interkommunale Kooperation dient zentral dem Aufbau ökonomischer Cluster mit hoher ökonomischer Attraktivität und weniger der Entwicklung eines Regionalbewusstseins und einer Regionalidentität. Aus der Kooperation ergeben sich Handlungsbeschränkungen und ein Verlust an Autonomie. Nur über Zugeständnisse an den Kooperationspartner kommt es auch zu deutlichen Kosteneinsparungen. Die Difu-Studie macht dabei weiterhin deutlich, dass die neue Form der Kooperation wesentlich komplexer ist als bislang bestehende Kommunal- und Regionalverbände sowie Planungsgemeinschaften bzw. -Verbände. Dies hängt auch damit zusammen, dass neben stark institutionalisierten Kernorganisationen auch lose Netzwerke involviert sind.

Die Aufhebung des Territorialprinzips wird in den Kommunen seit langen Jahren diskutiert und praktiziert. Klassische Kooperationen bestehen insbesondere zwischen den Zweckverbänden im Bereich Abwasser und Wasser sowie im Abfall- und Entsorgungsbereich. Erst in den letzten Jahren zeigen sich zusätzlich Ansätze im Bereich der Verwaltungskooperation. Mit der hessischen Rahmenvereinbarung zur Bildung von Dienstleistungszentren werden etwa durch das hessische Innenministerium Geschäfte der laufenden Verwaltung, die zu mehr als 15 Prozent Effizienzgewinn führen, mit bis zu 70.000 Euro unterstützt. So werden Ordnungsämter und Standesamtbezirke zusammengelegt, auch wird das Personalwesen über zentrale Personalstellen erledigt. In einer gemeinsamen Finanz- und Steuerverwaltung können auch kleinere kommunale Einheiten miteinander kooperieren. Im zweiten Bereich der kommunalen Infrastruktur werden zum Beispiel Einkaufsgemeinschaften oder Bauhöfe gemeinsam gegründet bzw. organisiert; im sozialen Bereich geht es beispielsweise um die Zusammenlegung von Sozial- und Krankenpflegestationen. Im Bereich Wirtschaft und Verkehr werden Aufgaben der Tourismusförderung gebündelt und Gewerbegebiete gemeinsam ausgeschrieben. Auch auf den Gebieten von Kultur und Sport lassen sich eine Vielzahl vergleichbarer Anstrengungen ausmachen. Sie betreffen den Bau und die Nutzung von Sportanlagen sowie von Museen und Theatern. Diese Förderung durch die Landesregierung ist für die notwendige interkommunale Kooperation von großem Vorteil. In den neuen Formen der Regionalisierung wird die Überlebensfähigkeit kommunaler Institutionen gewährleistet. Dabei ist die Rechtsform der unterschiedlichen Einheiten zu beobachten. Die Landesregierungen fördern zunehmend nur bereits realisierte Projekte; kooperative Projekte, die sich noch in der Planungsphase befinden, werden nicht unterstützt.

In der Untersuchung der baden-württembergischen Stadtregionen Freiburg, Karlsruhe und Stuttgart wird deutlich, dass interkommunale Kooperation als Oberziel und Maximalforderung die "Institutionalisierung einer neuen Gebietskörperschaft in Gestalt eines Regionalkreises" beinhaltet.[10] Hierbei handelt es sich um Kooperationsansätze, welche die klassische Stadt-Umland-Problematik aufgreifen. Vor dem Hintergrund massiver Haushaltsprobleme werden in Freiburg, Karlsruhe und Stuttgart unterschiedliche Mehrzweckverbände initiiert. Als besonders prägend gelten hier die Akteurskonstellationen und die politisch administrativen Strukturen. Die seit nahezu 40 Jahren diskutierten Ansätze reichen von Eingemeindungen der Umlandgemeinden bis hin zur Errichtung von regionalen Planungsverbänden bzw. kommunalen Umlandverbänden. Dabei sinddie Akteursbeziehungen Kommune-Land, Kernstadt-Umlandgemeinde, Kernstadt-Landkreis in bereits bestehende gesetzliche Rahmenordnungen eingebunden. Mit dem Regionalverbandsgesetz von 1971 wurden in Baden-Württemberg 12 Regionalverbände gegründet, die für die Aufstellung von Regionalplänen zuständig waren. 1974 wurden Nachbarschaftsverbände gebildet, die in den sechs Stadtregionen Flächennutzungspläne aufstellen konnten.

Seit Ende der achtziger Jahre trägt man den regionalen Besonderheiten Rechnung und schloss in der Region Freiburg (1994) einen Kooperationsvertrag ("weicher Ansatz"). Dagegen gründete man in Karlsruhe eine Technologieregion als Gesellschaft des bürgerlichen Rechts (1987) und in Stuttgart die Verbandsregion Stuttgart (1994) ("institutioneller Ansatz"). Auch wenn von Länderseite auf eine Einheitlichkeit der Verwaltung gedrängt wird, so versuchen die Kommunen und Landkreise doch weiterhin, stadt- und regionsspezifische Lösungen zu entwickeln. Grundsätzlich wird aber von einer "härteren Form" der Zusammenarbeit ausgegangen. Freiburg konzipiert dabei den Mehrzweckverband Region Freiburg, der den Kooperationsvertrag weiterentwickeln und in Form eines Zweckverbandes bzw. einer GmbH ein Dach für die Zusammenarbeit des Stadtkreises Freiburg und der beiden benachbarten Landkreise darstellen soll. In Stuttgart wird versucht, den 1994 aufgelösten Nachbarschaftsverband wiederzubeleben, der bereits Flächennutzungsplankompetenz besaß, um hierüber längerfristig die Entwicklung eines Regionalkreises mit allen bedeutsamen Planungs- und Finanzierungsaufgaben voranzutreiben. Karlsruhe konzentriert sich weiterhin auf freiwillige konsensorientierte Zusammenarbeit unter dem Dach der privatrechtlich organisierten Technologieregion.

Auch wenn weiter starke Widerstände gegen mögliche Funktions-, Macht- und Kompetenzverluste auf der lokalen Ebene existieren, wird in der Difu-Studie dazu geraten, sich auf das langfristig anvisierte Ziel zu konzentrieren, wonach Kernstädte und ihr Umland als neue Gebietskörperschaften in Form von Regionalkreisen anstrebt werden. Zusätzlich wird neben der Funktionalreform und der interkommunalen Kooperation eine völlige Neuregelung der kommunalen Finanzstrukturen durch den Bundesgesetzgeber gefordert.

Fußnoten

8.
Vgl. Arno Bunze u.a., Interkommunale Kooperation im Städtebau, Berlin 2004.
9.
Vgl. Beate Hollbach-Grömig/Holger Floeting/Paul von Kodolitsch/Robert Sander/Manuela Siener, Interkommunale Kooperation in der Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik, Berlin 2005.
10.
Vgl. Werner Heinz/Paul von Kodolitsch/Nicole Langel/Michael Reidenbach, Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen. Stuttgart, Karlsruhe und Freiburg, Berlin 2004.