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6.4.2006 | Von:
Ulrich von Alemann
Florian Eckert

Lobbyismus als Schattenpolitik

Die Achillesferse des Lobbyismus

Es gibt Schränke voller Lobbyismusliteratur. Der Einfluss von unterschiedlich organisierten Interessen auf die Politik in demokratischen Verfassungsstaaten war seit jeher ein spannendes Thema wissenschaftlicher Abhandlungen.[10] Dabei soll der Begriff Lobbyismus hier durchaus wertneutral verstanden werden, obwohl er in der Öffentlichkeit immer noch einen teilweise pejorativen Beigeschmack hat. Lobbyismus sei die systematische und kontinuierliche Einflussnahme von wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, sozialen oder auch kulturellen Interessen auf den politischen Entscheidungsprozess. Einen so breit verstandenen Lobbyismus kann man auf unterschiedliche Weise erfassen und untersuchen. Im Wesentlichen sind es vier Aspekte, die bei der Analyse des Lobbyismus die Schwerpunkte bilden: die Organisationsform, die Adressaten, die Inhalte und Ideologien sowie die Aktionsformen des Lobbyismus.

Organisationsform: Die klassische Form, in der sich Lobbyismus organisiert, sind Verbände. Der älteste noch aktive deutsche Verband ist der "Börsenverein des deutschen Buchhandels" von 1825. Zunächst bildeten sich Wirtschaftsverbände, dann Gewerkschaften als Schutzverbände der Arbeitnehmer und schließlich eine Fülle weiterer Vereinigungen von Sport und Hobby, von sozialen, kulturellen und sonstigen gesellschaftlichen Interessen. Der Verband galt lange als Prototyp der Interessenvertretung gesellschaftspolitischer Segmente. Aber er besitzt keineswegs ein Monopol. Denn auch Kammern (Industrie- und Handelskammern usw.) vertreten Interessen und agieren als Akteure im Feld des Lobbyismus, ebenso Kirchen. Neben diesen rechtlich fest verankerten Organisationsformen gibt es auch noch lose Bündnisse wie Bürgerinitiativen. Dazu kommen Unternehmen, die ihre Interessenvertretung neben den wirtschaftlichen Fachverbänden und an ihnen vorbei selbst in die Hand nehmen. Als ein Phänomen der letzten Jahrzehnte treten Public-Affairs-Firmen auf, die häufig Unternehmensberatung, Politikberatung und Public Relations als Angebotspalette miteinander verknüpfen.

Obwohl es über die Form der organisierten Interessen seit jeher Debatten gibt, liegt hier nicht das eigentliche Problem der Legitimität des Lobbyismus. Selbst die Kontroversen über die Zwangsmitgliedschaft der Kammern werden wenig thematisiert. Bei den klassischen Verbänden ist in den letzten Jahren zwar der Organisationsgrad drastisch gesunken, so dass schon von einer allgemeinen Organisationsmüdigkeit die Rede ist. Aber auch ihre Legitimation als Interessenvertreter ihrer gesellschaftspolitischen Segmente ist dadurch noch nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Neu entstehende Organisationsformen - ob Bürgerinitiativen oder Public-Affairs-Firmen - sind immer gezwungen, ihre Legitimation unter Beweis zu stellen. Die Organisationsform ist jedenfalls für die Probleme des Lobbyismus nicht entscheidend.

Adressaten: Der erste und ursprüngliche Adressat für die Beeinflussungsversuche des Lobbyismus war das Parlament, denn dessen Wandelhalle gab dem Phänomen den Namen. Auch heute bleiben die Abgeordneten wichtige Ansprechpartner für den Lobbyismus jeglicher Couleur, denn das Parlament ist und bleibt der Gesetzgeber. Die "Lobbyliste" beim Deutschen Bundestag macht transparent, welche Verbände und Interessengruppen auf den parlamentarischen Entscheidungsprozess Einfluss zu nehmen suchen. Jeder Interessenvertreter, der zu offiziellen Hearings des Bundestages eingeladen werden möchte, muss hier aufgelistet sein. Das schließt aber nicht aus, dass Interessenten, seien es Unternehmen oder Einzelpersonen, unabhängig versuchen, Kontakt zu Abgeordneten und Fraktionen herzustellen. Auch politische Parteien sind Anlaufstellen des organisierten Lobbyismus.

Bevorzugtes Ziel von jeglicher Form des Lobbyismus sind allerdings nicht Parlamente und Parteien, sondern Regierungen. Da die detaillierte Gesetzesvorbereitung von der Legislative in die Exekutive gewandert ist, wird im großen Apparat der Ministerialbürokratie sowohl die Initiative zu neuen Gesetzesvorhaben ergriffen als auch die Implementierung vorbereitet. Damit ist die Exekutive bevorzugtes Handlungsfeld des organisierten Lobbyismus. Kluge Interessenvertreter werden, neben Kontakten zur Regierungsspitze, verstärkt die kontinuierliche Kommunikation zur mittleren Entscheidungsebene und insbesondere zur Arbeitsebene in den Referaten und Einzelabteilungen pflegen. Interessenverbände erfahren oft früher als das Parlament selbst von den Gesetzen im Referentenstadium. Experten der Interessengruppen sind auch auf vielfältige Weise in ständigen Kommissionen und Arbeitsgruppen in die Arbeitsweise der Ministerialbürokratie eingebunden. In den Ressorts gibt es außerdem Netzwerke, in denen die Exekutive und die Interessengruppen hervorragend zusammenarbeiten.

Schließlich sind noch Medien und die Öffentlichkeit als wichtige Adressaten für Lobbyisten zu nennen. Dies geschieht einerseits durch eigene Publikationen, andererseits durch medienzentrierte Öffentlichkeitsarbeit. Ihre eigenen Zeitschriften sind in ihrer Medienmacht keineswegs zu unterschätzen: Die "ADAC-Motorwelt" oder die "Apotheken-Rundschau" haben eine Millionenauflage. Mit gezielten Public-Relations-Aktivitäten werden die öffentliche Meinung und die Medienlandschaft beeinflusst. Dies stellt dann kein Problem dar, wenn der Absender der Botschaften klar hervorgeht und wenn in den Medien Werbung und redaktioneller Teil klar getrennt werden.

Die Adressaten des Lobbyismus werfen also kein grundsätzliches Legitimationsproblem auf. Alle diese Zielgruppen für Interessenbeeinflussung sind durchaus akzeptabel.

Inhalte und Ideologien: Interessenorganisationen wollen ihre eigenen Interessen durchsetzen: Das erscheint zwingend. Im Rahmen der Pluralismustheorie ist dies nichts Anstößiges. Im Gegenteil, aus dem Widerstreit der Interessen kristallisiert sich ein Gemeinwohl heraus. Paradox mutet allerdings an, dass nahezu alle Interessenorganisationen für sich reklamieren, dem Gemeinwohl zu dienen. Im öffentlichen Meinungskampf gilt es als Standardargument, das Eigeninteresse als das allgemeine Wohl auszugeben. So werden beispielsweise Interessenvertreter der Steinkohleindustrie immer betonen, die Energieversorgung sichern zu wollen. Breite Teile der Öffentlichkeit werden das Spiel mit dem Gemeinwohl durchschauen, dennoch ist der Reklamation des Gemeinwohls durch private Interessen ein gewisses manipulatives Element zu Eigen.

Allerdings kann man hier sicherlich nicht alle Interessenorganisationen über einen Kamm scheren. Selbstverständlich sind Zwangskorporationen - wie die Kammern oder Kirchen - in ganz anderer Weise auf den Dienst am Gemeinwohl verwiesen als privatwirtschaftliche Unternehmensverbände. Auch existiert ein breites Segment von Vereinen und Verbänden, die ausdrücklich auf Gemeinnützigkeit angelegt sind und deshalb steuerlich privilegiert werden. Verbände des Sozial-, Umwelt- oder Tierschutzbereiches zählen hierzu. Andere möchten advokatorisch ein öffentliches Interesse vertreten, wie beispielsweise die Menschenrechtsorganisation Amnesty International oder die Anti-Korruptionsliga Transparency International. Allerdings darf die Privilegierung solcher Gruppen nicht so weit gehen, ihr Wirken mit dem Gemeinwohl gleichzusetzen. Denn auch Umweltschutz oder Menschenrechte bleiben "Interessen", die von engagierten Menschen vertreten werden, die sich damit aber noch nicht zu "Gemeinwohlengeln" verwandeln. Trotz problematischer Randerscheinungen bleibt das Vertreten von Interessen, seien sie am privaten Nutzen orientiert oder auf das Gemeinwohl ausgerichtet, legitim und akzeptabel, es sei denn, es klafft eine allzu große Kluft zwischen Privatinteressen und reklamiertem Allgemeinwohl.

Mittel und Methoden der Interessendurchsetzung: Das Spektrum der Aktivitäten von Interessenverbänden ist fast unerschöpflich. Es reicht vom Anruf bei Abgeordneten, von Pressekonferenzen oder Großdemonstration und Streik bis hin zu Ämterpatronage und Erpressung. Damit sind wir im Kernbereich unserer Thematik angelangt. Waren Organisationsformen, Adressaten und Ideologien der Interessenorganisationen noch weitgehend neutral gegenüber einer normativen Bewertung, sind es die Aktionsformen nicht. Hier ist die ganze Palette von legitimem zu illegitimem, von legalem zu illegalem, von akzeptablem zu inakzeptablem Verhalten zu registrieren; hier wird Lobbyismus zur Schattenpolitik. Die Achillesferse des Lobbyismus sind seine Aktionsformen. Es liegt die Versuchung nahe, zur Durchsetzung eigener Interessen auch nicht akzeptable Methoden anzuwenden. Das gesamte Spektrum der Aktionsformen kann man in folgende fünf Methoden aufgliedern: Information und Kommunikation, Integration und Selbstregulierung, personelle Penetration, Politikfinanzierung und politische Pression.


Fußnoten

10.
Vgl. statt vieler Th. Leif/R. Speth (Anm. 6); M. Sebaldt/A. Straßner (Anm. 8); oder etwas älter Ulrich von Alemann, Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Opladen 1987.