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6.4.2006 | Von:
Cornelia Woll

Herrschaft der Lobbyisten in der Europäischen Union?

Logik der Interessenvertretung der EU

In ihrer Studie nationaler Unternehmensverbände konnten Philippe C. Schmitter und Wolfgang Streeck zeigen, dass Verbandsaktivitäten von zwei unterschiedlichen Motivationen geleitet werden:[16] Zum einen geht es bei politischen Bemühungen sicherlich um Einflussnahme, zum anderen muss der Verband den Mitgliedern gegenüber seine Existenz rechtfertigen und nachweisen, dass durch seine Aktivitäten ein Mehrwert erzielt wird. Auch europäisches Lobbying erklärt sich aus einem Zusammenspiel von Einfluss- und Mitgliedschaftslogik. Die Vielzahl an Wirtschaftsverbänden verweist daher nicht zwingend auf deren zunehmende Macht, sondern auch auf den Wunsch einzelner Akteure, durch ihre Verbände Informationen über europäische Entscheidungen gebündelt zu erhalten.

Einen großen Anteil ihrer Arbeitszeit verbringen Verbändevertreter daher mit dem so genannten Monitoring, der Informationsarbeit für ihre Mitglieder über das politische Geschehen in der europäischen Hauptstadt, etwa durch das Schreiben von Newslettern. Lobbyisten sind also nicht so sehr der Motor europäischer Entscheidungen. Vielmehr ist ihre wachsende Präsenz eine Reaktion auf die zunehmende Bedeutung der EU, wie die reaktiven Verbandsgründungen in der Abbildung zeigen. Dass Verbandsaktivitäten in Europa oft zum Großteil aus der Informationsvermittlung "nach unten", also zu den Mitgliedern, bestehen, ist umso einleuchtender, wenn man sich vergegenwärtigt, wie wenig offenbar selbst scheinbar einflussreiche Akteure von europäischer Politik verstehen. So erhielt zum Beispiel das Brüsseler Büro eines wichtigen nationalen Arbeitgeberverbands einmal einen Anruf eines aufgeregten Unternehmers aus der Landeshauptstadt. Er habe von einem beunruhigenden Richtlinienvorschlag gehört und möchte dringend mit Herrn Coreper sprechen, der seines Wissens für solche Fragen zuständig sei. Dass COREPER keine Person, sondern der Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten ist, der bis zu 180 verschiedene Arbeitsgruppen umfasst, wurde dem Unternehmer erst im Laufe des Gesprächs klar.[17] Die Anekdote zeigt, wieso das Bündeln und Verteilen von Informationen an Mitglieder sowohl bei Wirtschaftsverbänden wie auch bei Allgemeininteressenvertretungen als wichtiger angesehen wird als der Zugang zu EU-Komitees oder Arbeitsgruppen.[18]

Wenn eine Interessengruppe auf ein Ereignis reagieren möchte, erfordert es viel Koordinationsarbeit, eine politische Position für alle Mitglieder zu formulieren und somit im Namen einer Gruppe zu sprechen. Sobald eine solche Position erarbeitet worden ist, tritt der Lobbyist im Konsultationsprozess in Kontakt mit den politischen Entscheidungsträgern und informiert diese darüber. Diese Stellungnahmen sind für die Kommission und die Arbeitsgruppen des europäischen Parlaments wichtige Informationsquellen. Beziehungen zwischen politischen und privaten Akteuren beruhen daher in erster Linie auf gegenseitigem Erfahrungs- und Informationsaustausch.

Wie erfolgreich der Informationsaustausch zwischen privaten und politischen Akteuren ist, das heißt inwieweit auf ein Positionspapier bei der Konzipierung einer europäischen Richtlinie eingegangen wird, liegt letztendlich im Ermessen der politischen und bürokratischen Akteure. Diese wiederum berücksichtigen vor allem jene Informationen, die ihnen in der Ausübung ihrer institutionellen Funktion am hilfreichsten erscheinen. In seinen Studien zu Angebot von und Nachfrage nach politischen Informationen hat Pieter Bouwen diese Erkenntnis als "Zugangslogik der Europäischen Union" bezeichnet.[19] Als Forum nationaler Auseinandersetzungen sind der Ministerrat und die Ständigen Vertretungen vor allem um Informationen über landesspezifische Interessen bemüht, die insbesondere von nationalen Verbänden geliefert werden können. Das Europäische Parlament wiederum möchte Spaltung und Blockaden durch nationale Konflikte vermeiden und versucht, Informationen über umfassende europäische Interessen zu sammeln. Da sich die Europäische Kommission mit der Ausarbeitung von Gesetzesvorschlägen beschäftigt, benötigt sie wiederum hauptsächlich Fachwissen und in geringem Maße auch Informationen über umfassende europäische Interessen, die ihre Arbeit konsensfähiger machen könnten. Aus dieser Nachfragestruktur erklärt sich, wieso Unternehmen mit technischen Informationen vor allem Zugang zur Europäischen Kommission haben, während Europaverbände engen Kontakt mit dem Parlament und der Kommission pflegen, nicht aber mit den Ständigen Vertretungen, die jedoch oft mit nationalen Verbänden zusammenarbeiten.

Die Selektionslogik der europäischen Institutionen erklärt außerdem, was Lobbyisten beachten müssen, um mit ihren Forderungen durchzukommen. Im oft informellen Konsultationsprozess können Interessenvertreter nur dann langfristige Beziehungen zu politischen Entscheidungsträgern aufbauen, wenn sie auf deren Bedürfnisse eingehen. Auch wenn die Kommission zum Beispiel allgemein nach Expertenwissen sucht, bevorzugt sie insbesondere die Zusammenarbeit mit Gruppen, die ihre Legitimität als politischer Entscheidungsträger stützen. Kann ein Interessenvertreter eine gewisse Repräsentativität nachweisen, ermöglicht dies der Kommission zu belegen, dass sie zum Beispiel mit der "europäischen Textilindustrie" gesprochen hat und nicht nur mit einem Vertreter von etwa Lacoste. Des Weiteren führt das allgegenwärtige Risiko einer Politikblockade im Falle eines Länderkonflikts dazu, dass die europäischen Institutionen daran interessiert sind, gesamteuropäische Lösungsvorschläge zu formulieren. Gruppen, die mit ihren Positionspapieren Problemlösungen ermöglichen, werden daher eher Beachtung finden als Vertreter von Partikularinteressen ohne gesamteuropäische Relevanz. Die Autonomie europäischer Akteure von privaten Akteuren wirkt sich demnach auf die Lobbyingstrategien aus und führt zu grundlegenden Unterschieden in der Interessenvertretung in der EU und den USA, in denen Repräsentanten ihren Wählerinnen und Wählern direkt Rede und Antwort stehen müssen. Im weniger institutionalisierten Konsultationsprozess sind europäische Lobbyisten deshalb grundsätzlich darum bemüht, konstruktiv am europäischen Politikgeschehen teilzunehmen, weil gerade an ihrer Konstruktivität der Zugang zum politischen Prozess hängt.

Verschiedentlich haben Lobbyisten, die diese Logik nicht beachteten, ihre Strategien revidieren müssen. So hat die europäische Abteilung der American Chamber of Commerce in den siebziger Jahren versucht, die Durchsetzung einer Sozialrichtlinie zu stoppen. Zu diesem Zweck schickte sie eigens ein Flugzeug voller Anwälte nach Brüssel. Dieses aggressive Vorgehen löste bei den europäischen Repräsentanten große Empörung aus. Noch mehrere Jahre danach musste sich die europäische Abteilung von American Chamber of Commerce darum bemühen, das gute Bild der in Europa tätigen amerikanischen Unternehmen wiederherzustellen.[20] Aber auch Europäern erging es nicht anders. Der Verband der Ölraffinerien der EU - EUROPIA - erlebte ebenfalls eine Niederlage, als er versuchte, mit amerikanischen Methoden gegen das Abgasprogramm der EU vorzugehen. Nachdem eine konstruktive Ausformulierung der entsprechenden Richtlinie in Zusammenarbeit mit der Kommission vom Europäischen Parlament abgelehnt worden war, belagerte EUROPIA mit über 50 Lobbyisten das Parlamentsgebäude. Man drohte, eine Verschärfung der Bestimmungen führe zum Schließen der Raffinerien in Europa, was die Abgeordneten ihren Job kosten werde. Diese beschwerten sich in Parlamentssitzungen über diese rüden Methoden und bestärkten sich gegenseitig, nicht auf diese Drohungen zu reagieren. Letztendlich scheiterte die Lobbyingkampagne von EUROPIA, und der Leiter des Brüsseler Büros wurde vom Verband auf einen anderen Posten versetzt.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass europäisches Lobbying im transatlantischen Vergleich zurückhaltender und konstruktiver ist. Interessanterweise hängt dies jedoch mit der mangelnden Transparenz des europäischen Politikprozesses zusammen. So kann Daniel Naurin durch einen Vergleich des Lobbyings in der EU und Schweden zeigen, dass höhere Transparenz zu einem Abbau an konstruktiver Partizipation führt.[21] Gesamteuropäische Forderungen und Problemlösungsversuche einzelner Lobbyisten dienen somit der Einflusslogik. Bei erhöhter Transparenz können Mitglieder von Verbänden oder Unternehmen dieses Verhalten aber beobachten und kritisieren schnell eine zu große Kompromissbereitschaft ihrer Lobbyisten. Die Mitgliedschaftslogik konkurriert demnach mit der Einflusslogik und führt zu einer Verlagerung der politischen Forderungen auf strikteres Eigeninteresse.


Fußnoten

16.
Vgl. Philippe C. Schmitter/Wolfgang Streeck, The Organization of Business Interests: Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies, MPI Discussion Paper, Köln 1999.
17.
Interview der Autorin mit einem Interessenvertreter des Brüsseler Büros, 10.7. 2001.
18.
Vgl. J. Greenwood/M. Aspinwall (Anm. 11), S. 9 - 10.
19.
Zum Beispiel Pieter Bouwen, Zugangslogik in der Europäischen Union: Der Fall des Europäischen Parlaments, in: R. Eising/B. Kohler-Koch (Anm.6), S. 95 - 122.
20.
Vgl. Maria Green Cowles, The EU Committee of AmCham: The Powerful Voice of American Business in Brussels, in: Journal of European Public Policy, 3 (1996) 3, S. 339 - 358.
21.
Vgl. Daniel Naurin, Dressed For Politics: Why Increasing Transparency in the European Union Will Not Make Lobbyists Behave Any Better Than They Already Do, Göteborg 2004.