Arbeiter nehmen am 04.04.2013 in Köln (Nordrhein-Westfalen) auf dem Dach des Kölnischen Stadtmuseums das Flügelauto entgegen

18.10.2019 | Von:
Oliver Schwedes

Am Steuer? Instrumente und Anwendungsfelder der Verkehrspolitik

Wachstumsspirale

Gemessen am Basisjahr 1990 hat der Verkehrssektor bis heute keinen Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels geleistet. Vielmehr ist er der einzige gesellschaftliche Sektor, in dem die CO2-Emissionen weiter steigen (Abbildung 1). Wie lässt sich erklären, dass in allen anderen gesellschaftlichen Bereichen Erfolge zu verzeichnen sind, nicht aber im Verkehr? Zunächst ist festzuhalten, dass der Verkehrssektor in den vergangenen Jahrzehnten große Effizienzgewinne zu verzeichnen hat. So konnten etwa durch technische Innovationen in der Motorenentwicklung der Benzinverbrauch und in der Folge die CO2-Emissionen kontinuierlich reduziert werden. Dass die CO2-Emissionen insgesamt dennoch weiter steigen, zeigt, dass technische Innovationen allein offensichtlich nicht zu einer nachhaltigen Verkehrsentwicklung beitragen.

Abbildung 1: CO2 -Emissionen nach SektorenAbbildung 1: CO2 -Emissionen nach Sektoren (© Quelle: Sachverständigenrat Umwelt, Umsteuern erforderlich: Klimaschutz im Verkehrssektor, Sondergutachten, Berlin 2017.)

Die Ressourcen im Verkehrssektor werden aber nicht nur effizienter eingesetzt, sondern auch effektiver. Das heißt, Materialien werden in wachsenden Maße recycelt. Autos werden mittlerweile zu 20 bis 30 Prozent aus wiederverwendeten Rohstoffen produziert. Aber wie die Effizienzstrategie hat auch die Effektivitätsstrategie offenbar ihre Grenzen: Obwohl beide seit Jahrzehnten verfolgt werden, befindet sich der Verkehrssektor bis heute nicht auf einem nachhaltigen Entwicklungspfad. Wie weit wir von der Vision entfernt sind, Autos irgendwann einmal vollständig recyceln zu können, wird deutlich, wenn wir uns vor Augen führen, dass viele Materialien eben nicht wiederverwendet werden können und die meisten derjenigen, die wiederverwendet werden, nur einmalig recycelt werden können.

Vor diesem Hintergrund und dem begrenzten Zeithorizont, der zum Gegensteuern noch zur Verfügung steht, um Erfolge im Verkehrssektor zu erreichen, können wir uns nicht allein auf die Effizienz- und die Effektivitätsstrategie verlassen.[3] Denn die erreichten Erfolge wurden durch das stetige Verkehrswachstum aufgezehrt: Wo einerseits pro Auto weniger Benzin verbraucht wird, werden andererseits längere Strecken zurückgelegt. Und diejenigen, die Autos mit recycelten Materialien herstellen, produzieren heute mehr Autos als jemals zuvor, die zudem immer größer und schwerer werden. Spätestens hier stellt sich die Frage nach den Gründen für das bis heute anhaltende Verkehrswachstum, das alle anderen Bemühungen so erfolgreich konterkariert.

Ein Schlüssel für das Verständnis des stetigen Verkehrswachstums liegt in der Bedeutung des Verkehrs für die wirtschaftliche Wohlfahrt im Rahmen der kapitalistischen Wirtschaftsweise. Hierbei spielt insbesondere die Produktivkraft durch Arbeitsteilung eine Rolle, wie sie der Ökonom Adam Smith schon im 18. Jahrhundert am Beispiel einer Stecknadelmanufaktur eindrucksvoll beschrieb: "Ein Arbeiter, der noch niemals Stecknadeln gemacht hat, und auch nicht dazu angelernt ist (…), könnte, selbst wenn er sehr fleißig ist, täglich höchstens eine, sicherlich aber keine zwanzig Nadeln herstellen." Die Aufteilung des Produktionsprozesses in 18 Arbeitsschritte aber steigere die Nadelproduktion gewaltig: "Ich selbst habe eine kleine Manufaktur dieser Art gesehen, in der nur 10 Leute beschäftigt waren, so daß einige von ihnen zwei oder drei solcher Arbeiten übernehmen mußten. Obwohl sie nun sehr arm und nur recht und schlecht mit dem benötigten Werkzeug ausgerüstet waren, (…) waren die 10 Arbeiter imstande, täglich etwa 48.000 Nadeln herzustellen (…)."[4]

Diese Ausdifferenzierung hat sich bis heute fortgesetzt. Während Smith jedoch noch die Arbeitsteilung unter einem Dach vor Augen hatte, wurden schon bald danach einzelne Arbeitsschritte ausgelagert in andere Produktionsstandorte im selben Dorf, derselben Stadt, derselben Region. Heute hat sich eine globale Arbeitsteilung etabliert, die es erlaubt, dass an vielen Orten der Welt günstig Teile produziert werden, die in Deutschland schließlich zu Autos zusammengesetzt werden. Denkbar ist dies alles nur auf der Basis internationaler Logistikketten, mit denen die einzelnen, räumlich getrennten Arbeitsschritte wieder zusammengeführt werden. Hierdurch wird eine Wachstumsspirale befeuert, die dazu führt, dass immer mehr Verkehr immer schneller über immer weitere Distanzen organisiert werden muss.

Dieser Entwicklungsdynamik ist einerseits der bis heute steigende Wohlstand der Nationen zu verdanken, andererseits aber eben auch das dazu notwendige Verkehrswachstum mit seinen negativen Effekten.[5] Hinzu kommt, dass die beschriebene Produktionsweise mit ihrer arbeitsteiligen Ausdifferenzierung die Grundlage bildet für eine soziale Ausdifferenzierung, die sich in einem extensiven privaten Lebensstil äußert, der in zunehmendem Maße auf Verkehr angewiesen ist. Während früher (Groß-)Familien nicht nur unter einem Dach gelebt, sondern auch produziert haben, ist die (Klein-)Familie heute nur noch eine private Lebensform unter anderen. Daneben gibt es eine wachsende Zahl von Alleinerziehenden- und Single-Haushalten, die dieselben Wege zurücklegen, wie zuvor die Groß- beziehungsweise Kleinfamilien. Dadurch, dass die Wege nun aber nicht mehr gebündelt, sondern vorwiegend individuell zurückgelegt werden, fallen in der Summe mehr Wege an. Die Vielfalt der Lebensformen hat sich längst auch internationalisiert: Eine Vielzahl von Menschen lebt oder arbeitet heute im Ausland und pendelt regelmäßig zu den Angehörigen nach Hause oder wird von diesen besucht. Die Ursachen dieser "Multilokalität", die als gesellschaftliches Phänomen immer wichtiger wird, werden zunehmend auch von der Wissenschaft in den Blick genommen.[6]

Aus den beschriebenen Entwicklungen folgt die basale verkehrswissenschaftliche Einsicht, dass es zusätzlich zu den technischen Innovationen und der effektiven Ressourcennutzung im Verkehrssektor notwendig ist, unser gemeinsames Wirtschaften wie auch unser privates Zusammenleben neu zu organisieren, und zwar auf eine Weise, die es ermöglicht, die Wachstumsspirale zu durchbrechen: Es gilt, das Verkehrsaufkommen und die Geschwindigkeit zu reduzieren, indem die zu überwindenden Distanzen verringert werden. Wenn damit das anzustrebende Ziel beschrieben ist, stellt sich die Frage, welche Instrumente der Verkehrspolitik zur Verfügung stehen, um dieses Ziel zu erreichen.

Integrierte Verkehrspolitik

Die Verkehrspolitik orientiert sich traditionell an den Wachstumsprognosen im Verkehr und richtet danach ihre Maßnahmen aus. Lange Zeit griff sie dabei vor allem auf zwei Handlungsfelder zurück, die Infrastruktur und den Verkehr: Auf angekündigtes Verkehrswachstum wurde einerseits mit dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur reagiert, andererseits durch die Organisation der Verkehrsflüsse, etwa durch intelligente Ampelschaltungen, um Stauungen zu vermeiden. Das Ergebnis war eine Anpassungsplanung, wobei das Ziel, den Verkehrsfluss aufrechtzuerhalten, an den Wünschen der Wirtschaft orientiert war.[7]

In dem Maße, wie die traditionelle Verkehrspolitik mit ihrer Anpassungsplanung an Grenzen stieß, wurde sie ab Anfang der 2000er Jahre durch eine integrierte Verkehrspolitik abgelöst, an deren Anfang politisch definierte Ziele stehen.[8] Das übergeordnete Ziel einer integrierten Verkehrspolitik ist nicht mehr die einseitige Aufrechterhaltung des Verkehrsflusses zum Zwecke ökonomischer Prosperität, sondern eine nachhaltige Verkehrsentwicklung, die ökonomische, soziale und ökologische Ansprüche gleichermaßen berücksichtigt. Durch die Neuausrichtung der Verkehrspolitik an politisch definierten Nachhaltigkeitszielen orientiert sie sich an den aktuellen und zukünftigen Anforderungen der Menschen. Um diesem Anspruch gerecht zu werden, tritt zu den zwei traditionellen Handlungsfeldern Infrastruktur und Verkehr als drittes Handlungsfeld die Mobilität hinzu.

Hier gilt das Augenmerk den Menschen, die in ihrem Verhalten im Sinne einer nachhaltigen Verkehrsentwicklung unterstützt werden sollen. Dabei bemisst sich die Mobilität am Grad gesellschaftlicher Teilhabe und nicht am Verkehrsaufkommen. Verkehr und Mobilität werden also bewusst unterschieden, da sie im Alltag nicht selten weit auseinanderfallen – beispielsweise, wenn gering beschäftigte Arbeitnehmende, um zu ihrem Arbeitsplatz zu gelangen, täglich Pendlerwege von 100 Kilometern Länge bewältigen müssen. Der individuelle Möglichkeitsraum ist damit für die betroffenen Personen stark eingeschränkt, obwohl sie weite Strecken zurücklegen und in diesem Sinne hochgradig mobil sind. In diesem Fall steht das relativ geringe Einkommen, das den Grad der gesellschaftlichen Teilhabe und die Möglichkeiten individueller Bedürfnisbefriedigung bestimmt, in keinem angemessenen Verhältnis zu dem dafür notwendigen Verkehrsaufwand und den damit verbundenen Kosten. Im gegensätzlichen Fall erreichen städtische Arbeitnehmende ihren gutbezahlten Arbeitsplatz fußläufig und sind – indem sie in jeder Hinsicht an dem reichhaltigen Stadtleben teilhaben können – sehr mobil, ohne großen Verkehrsaufwand betreiben zu müssen.

Die integrierte Verkehrspolitik umfasst mit dem Infrastrukturmanagement, dem Verkehrsmanagement und dem Mobilitätsmanagement somit drei Handlungsfelder, in denen sie gestaltend einwirken kann (Abbildung 2). Mit der begrifflichen Unterscheidung von Verkehr und Mobilität ist es ihr zudem möglich, eine nachhaltige Verkehrsentwicklung zu verfolgen, die die Mobilität der Bevölkerung gewährleistet und das Verkehrsaufkommen mit seinen negativen Begleiteffekten reduziert. Um die gesamte Fülle der möglichen Instrumente erfassen zu können, die der Verkehrspolitik zur Verfügung stehen, ist in jedem Handlungsfeld zwischen Angeboten und Restriktionen zu unterscheiden – in den Verkehrswissenschaften auch als Pull- und Push-Maßnahmen bezeichnet. In dem einen Fall werden Menschen durch attraktive Angebote angezogen (pull, etwa durch den Ausbau des öffentlichen Verkehrs), im anderen Fall werden sie durch restriktive Maßnahmen in ihrem Verhalten in eine bestimmte Richtung gedrängt (push, etwa durch Geschwindigkeitsbegrenzungen).

Abbildung 2: Die drei Handlungsfelder integrierter VerkehrspolitikAbbildung 2: Die drei Handlungsfelder integrierter Verkehrspolitik (© bpb)


Fußnoten

3.
Deutschland wird die selbstgesteckten Ziele zur CO2-Reduktion bis 2020 deutlich verfehlen. Der nächste Zeithorizont reicht bis 2030, in dem die zuvor verfehlten Ziele eingeholt werden müssen.
4.
Adam Smith, Der Wohlstand der Nationen. Eine Untersuchung seiner Natur und seiner Ursachen, München 2009 (1776), S. 9f.
5.
Vgl. Oliver Schwedes, Verkehr im Kapitalismus, Münster 2017.
6.
Vgl. Darja Reuschke, Mulitlokale Lebensformen und ihre räumlichen Auswirkungen in der Zweiten Moderne, in: Oliver Schwedes (Hrsg.), Räumliche Mobilität in der Zweiten Moderne. Freiheit und Zwang bei Standortwahl und Verkehrsverhalten, Berlin 2013, S. 237–255.
7.
Vgl. Barbara Schmucki, Der Traum vom Verkehrsfluss. Städtische Verkehrsplanung seit 1945 im deutsch-deutschen Vergleich, Frankfurt/M.–New York 2001.
8.
Vgl. Klaus J. Beckmann/Herbert Baum, Bericht Integrierte Verkehrspolitik, im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Aachen–Köln 2002.
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