Arbeiter nehmen am 04.04.2013 in Köln (Nordrhein-Westfalen) auf dem Dach des Kölnischen Stadtmuseums das Flügelauto entgegen

18.10.2019 | Von:
Oliver Schwedes

Am Steuer? Instrumente und Anwendungsfelder der Verkehrspolitik

Instrumente

Innerhalb der drei genannten Handlungsfelder stehen der Verkehrspolitik grundsätzlich drei Kategorien von Instrumenten zur Verfügung.[9] Erstens kann sie sich der Instrumente der Ordnungspolitik bedienen, die alle Formen rechtlicher Ge- und Verbote umfassen. Diese reichen vom Gebot ständiger Vorsicht und gegenseitiger Rücksichtnahme in Paragraf 1 der Straßenverkehrsordnung über Geschwindigkeitsbegrenzungen bis zum Verbot, bestimmte Emissionsgrenzwerte zu überschreiten.

Zweitens verfügt die Verkehrspolitik über Instrumente der Prozesspolitik, womit kurzfristige Maßnahmen im Rahmen der zuvor durch die Ordnungspolitik gesetzten rechtlichen Rahmenbedingungen bezeichnet sind. Für die Verkehrspolitik sind diesbezüglich insbesondere die monetären Maßnahmen (Steuern und Subventionen) sowie der konkrete Unterhalt und Bau von Infrastruktureinrichtungen ("reale Maßnahmen") von Bedeutung. Zu den monetären Maßnahmen zählen unter anderem die Kraftfahrzeugsteuer und die Mineralölsteuer sowie die Subventionen im öffentlichen Verkehr.

Drittens schließlich kann die Verkehrspolitik, indem sie auf die Veränderung von Strukturdaten zielt, eine Strukturpolitik verfolgen. Die integrierte Verkehrspolitik betrachtet dabei die verkehrlichen Wirkgefüge in den Bereichen der sozialen Verhältnisse, der Technik, der Wirtschaft, der Umwelt sowie der Politik, um darauf Einfluss zu nehmen.[10] Strukturpolitische Maßnahmen umfassen beispielsweise sektorübergreifende Kooperationen zwischen den politischen Handlungsfeldern Verkehr, Stadt und Umwelt mit dem Ziel, verkehrsarme Raumstrukturen zu schaffen und die negativen Umwelteffekte zu reduzieren. Ein weiteres Ziel strukturpolitischer Überlegungen und Konzepte ist eine vollständige Neuorganisation des Verkehrssystems, um die beiden bis heute weitgehend unabhängig nebeneinander existierenden Systeme des privaten Autoverkehrs und des Umweltverbunds mit seinem öffentlichen Verkehr und dem Rad- und Fußverkehr zu einem Gesamtsystem zu verbinden.

Der Einsatz der verschiedenen verkehrspolitischen Instrumente setzt freilich eine politische Entscheidung voraus. Dies klingt naheliegend, ist in der Verkehrspolitik aber keinesfalls selbstverständlich. Denn das Politikfeld Verkehr war in den zurückliegenden Jahrzehnten vielmehr durch einen Mangel an politischen Entscheidungen geprägt. Was zunächst wie ein Widerspruch erscheint, klärt sich bei genauerer Betrachtung und unter Berücksichtigung des Wesens politischer Entscheidungen auf: Denn eine politische Entscheidung setzt wenigstens zwei Alternativen voraus, die sich zumindest teilweise widersprechen – es bedarf also einer echten Entscheidungssituation, die nicht durch einen Kompromiss aufgelöst werden kann. Im Ergebnis zeichnet sich eine politische Entscheidung dadurch aus, dass sie sich für das eine (Interesse A) ausspricht und gleichzeitig gegen etwas anderes (Interesse B) wendet.

Die verkehrspolitischen Entscheidungen schlagen sich im Einsatz von Pull- und Push-Maßnahmen nieder. Das lässt sich an dem seit Jahrzehnten andauernden Konflikt zwischen Verfechtern des privaten Autos und Verfechtern des öffentlichen Verkehrs verdeutlichen: Seit den 1970er Jahren verfolgt die Verkehrspolitik das programmatische Ziel, die Menschen zum Umstieg vom privaten Auto zum öffentlichen Verkehr zu bewegen.[11] Die Programmatik wurde aber bis heute nicht mit entsprechenden politischen Entscheidungen verbunden. Stattdessen ist seitdem eine Parallelfinanzierung auf unterschiedlichen Ausgangsniveaus zu beobachten: Zwischen 1994 und 2018 wurde der öffentliche Verkehr im Rahmen des Regionalisierungsgesetzes mit rund 172 Milliarden Euro subventioniert. Daraufhin hat sich seine Verkehrsleistung im selben Zeitraum um 36 Prozent erhöht, und die Fahrgastzahlen im öffentlichen Verkehr sind sogar um 56 Prozent gestiegen.[12] Doch parallel zur Subventionierung des öffentlichen Verkehrs erfolgte eine vielfach höhere Förderung des privaten Autoverkehrs, der daraufhin in gleichem Maße gewachsen ist, sodass sich in der Folge des allgemeinen Verkehrswachstums die jeweiligen Anteile am gesamten Verkehrsaufkommen und der Verkehrsleistung nicht verändert haben. Mehr noch, den Prognosen des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur zufolge wird sich an diesem Verhältnis auch bis 2030 nichts ändern: Heute wie in der Zukunft entfallen zwei Drittel der Verkehrsleistung im Personenverkehr auf den motorisierten Individualverkehr (Abbildung 3).

Abbildung 3: Anteilige Verkehrsleistung der Verkehrsmittel nach zurückgelegten PersonenkilometernAbbildung 3: Anteilige Verkehrsleistung der Verkehrsmittel nach zurückgelegten Personenkilometern (© bpb)

Dies zeigt, dass es nicht ausreicht, durch massive finanzielle Förderungen ein attraktives Angebot zu schaffen und darauf zu hoffen, dies würde die Menschen zu einem Wechsel der Verkehrsmittel bewegen. Vielmehr würde sich eine echte politische Entscheidung für den öffentlichen Verkehr dadurch auszeichnen, dass sie sich gleichzeitig mit entsprechenden Push-Maßnahmen gegen den Autoverkehr wendet, um ihn weniger attraktiv zu gestalten. Darüber hinaus wird deutlich, dass der öffentliche Verkehr im Wettbewerb mit dem Auto die Wachstumsspirale im Verkehrssektor ebenfalls befeuert und sich damit von einem Teil der Lösung zu einem Teil des Problems wandelt.

Vor dem Hintergrund, dass 80 bis 90 Prozent des Verkehrsaufkommens in der Region entstehen, insbesondere durch Pendlerverkehre, die in den vergangenen zehn Jahren stark zugenommen haben und deren Distanzen zugleich immer größer geworden sind, muss eine Strukturpolitik auf neue Raumstrukturen gerichtet sein. Diese sollten so beschaffen sein, dass es eben nicht notwendig ist, immer mehr Verkehr immer schneller über immer größere Distanzen zu organisieren. Um einen solchen Strukturwandel zu bewältigen, sollte die Prozesspolitik kurzfristig insbesondere darauf gerichtet sein, die Finanz- und Steuerarchitektur zu reformieren, die durch milliardenschwere Fehlanreize heute noch die alten Strukturen aufrechterhalten. Mit den frei werdenden Finanzmitteln könnten die realen Maßnahmen im Bereich des Unterhalts und Baus von Infrastruktureinrichtungen neu ausgerichtet werden. So hat das Umweltbundesamt für das Jahr 2012 Fehlsubventionen in Höhe von insgesamt 57 Milliarden Euro berechnet – eine Summe, mit der sich beispielsweise mehrere Schnellbahnstrecken finanzieren ließen.[13] Eine verkehrspolitische Entscheidung im Bereich der Verkehrsinfrastruktur, die den selbstgesteckten klimapolitischen Zielen ernsthaft verpflichtet ist, würde sich für die Schiene und die Wasserwege aussprechen und gleichzeitig den Straßenverkehr zum Beispiel durch eine Pkw-Maut weniger attraktiv gestalten.

Schließlich müssten die vielfältigen hier nur schlaglichtartig angedeuteten prozess- und strukturpolitischen Maßnahmen im Verkehrssektor auch ordnungspolitisch neu gefasst werden. Das heißt, der rechtliche Rahmen müsste im Sinne einer Verkehrsentwicklungspolitik definiert werden, die Verkehr effizient und effektiv organisieren und ein weiteres Verkehrswachstum vermeiden will. Beispielgebend ist diesbezüglich das Berliner Mobilitätsgesetz, das erstmals eine Rechtsgrundlage für alle Verkehrsmittel bildet, wobei der öffentliche Verkehr, der Radverkehr und der Fußverkehr priorisiert werden.[14] Die damit verbundenen Pull-Maßnahmen sollen durch Push-Maßnahmen flankiert werden, die eine Nutzung des privaten Autos in der Stadt erschweren, beispielsweise durch die Aufhebung des kostenfreien privaten Parkens im öffentlichen Stadtraum. Diese Anstrengungen müssten vom Bundesgesetzgeber durch entsprechende Reformen der Bundesgesetze wie dem Straßen- und dem Straßenverkehrsgesetz unterstützt werden, deren Rahmensetzung heute noch die Autonutzung auf Kosten anderer Verkehrsmittel einseitig bevorzugt.[15]

Fazit

Bei der Kontroverse um das Für und Wider des Autos handelt es sich um einen ideologischen Schlagabtausch, der von der eigentlichen verkehrspolitischen Herausforderung ablenkt, die Mobilität der Menschen im Sinne gesellschaftlicher Teilhabe zu gewährleisten und gleichzeitig das Verkehrswachstum einzudämmen.

Die Bundesregierung hat jüngst erst festgestellt, dass sie ihre Klimaziele für das Jahr 2020 deutlich verfehlen wird. In ihrem aktuellen Projektionsbericht 2019 hat sie zudem angekündigt, die Klimaziele auch bis 2030 nicht einzuhalten, sollten nicht weitergehende politische Entscheidungen getroffen werden.[16] Ein wesentlicher Grund besteht darin, dass der Verkehrssektor seinen Beitrag zu einer CO2-Reduktion bis heute nicht leistet und Erfolge in anderen Sektoren kompensiert. Vor diesem Hintergrund wurde ein Klimakabinett einberufen, um einen "Klimapakt" mit notwendigen Maßnahmen zu verabschieden, der eine Kurskorrektur einleitet. Die darin vorgestellten Ergebnisse demonstrieren jedoch vielmehr ein business as usual, insgesamt sollen 54 Milliarden Euro vor allem für positive Anreize ausgegeben werden.[17] Die nochmals erhöhte Pendlerpauschale steht dabei exemplarisch für einen jahrelang gepflegten Fehlanreiz: Mit ihr wird für alle Verkehrsmittel gleichermaßen das Pendeln über immer größere Distanzen subventioniert. Auf diese Weise wird das Verkehrswachstum ingesamt unterstützt und das zentrale Problem einer nachhaltigen Verkehrsentwicklung nur noch vergrößert.

Allein mit positiven Anreizen und ohne restriktive Maßnahmen ist ein Gestaltungsanspruch kaum erkennbar. Das Steuer der Verkehrspolitik bleibt weiter unbesetzt.

Fußnoten

9.
Vgl. Gerhard Merk, Die Begriffe Prozesspolitik, Strukturpolitik und Ordnungspolitik, in: Jahrbuch für Sozialwissenschaften, Bd. 26, Göttingen 1975, S. 203–210.
10.
Vgl. Oliver Schwedes, Verkehrspolitik als Gesellschaftspolitik, in: ders. (Hrsg.), Verkehrspolitik. Eine interdisziplinäre Einführung, Wiesbaden 2018, S. 3–24.
11.
Vgl. Martin Gegner/Oliver Schwedes, Der Verkehr des Leviathan. Zur historischen Genese des städtischen Verkehrs im Rahmen der Daseinsvorsorge, in: Oliver Schwedes (Hrsg.), Öffentliche Mobilität. Perspektiven für eine nachhaltige Verkehrsentwicklung, Wiesbaden 2014, S. 47–68.
12.
Vgl. Deutscher Bundestag, Bericht der Bundesregierung zur Verwendung der Regionalisierungsmittel durch die Länder im Jahr 2016, Drucksache 19/3395, 16.7.2018, http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/19/033/1903395.pdf«.
13.
Vgl. Umweltbundesamt (UBA), Umweltschädliche Subventionen in Deutschland 2016, Januar 2017, http://www.umweltbundesamt.de/publikationen/umweltschaedliche-subventionen-in-deutschland-2016«.
14.
Vgl. Berliner Mobilitätsgesetz vom 5.7.2018, http://gesetze.berlin.de/jportal/?quelle=jlink&query=MobG+BE&psml=bsbeprod.psml&max=true&aiz=true«.
15.
Vgl. UBA, Rechtliche Hemmnisse und Innovationen für eine nachhaltige Mobilität – untersucht an Beispielen des Straßenverkehrs und des öffentlichen Personennahverkehrs in Räumen schwacher Nachfrage, August 2019, http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/2019-08-20_texte_94-2019_rechtsinnmobil_1-teilbericht-recht-innovation_0.pdf«.
16.
Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, Projektionsbericht der Bundesregierung 2019, 14.5.2019, http://www.bmu.de/download/projektionsbericht-der-bundesregierung-2019«.
17.
Vgl. Eckpunkte für das Klimaschutzprogramm 2030, 20.9.2019, http://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1673502/768b67ba939c098c994b71c0b7d6e636/2019-09-20-klimaschutzprogramm-data.pdf«.
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