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2.3.2006 | Von:
Helge Batt

Direktdemokratie im internationalen Vergleich

Die Direktdemokratie in der Schweiz

Der Staat, in dem die direkte Demokratie weltweit die größte Bedeutung hat, ist die Schweiz. Dies rechtfertigt einen genaueren Blick auf die dort weit ausgebauten Instrumente der Direktdemokratie und ihre Wirkung auf das politische System.[15] Die Beteiligung der schweizerischen Bürgerinnen und Bürger bei den drei bis vier Mal im Jahr stattfindenden Volksabstimmungen, bei denen jeweils über ein ganzes Paket nationaler, kantonaler und gemeindlicher Sachvorlagen abgestimmt wird, liegt im Durchschnitt relativ stabil zwischen 35 und 45 Prozent der Abstimmungsberechtigten,[16] abhängig von der subjektiv durch die Bürgerinnen und Bürger eingeschätzten Bedeutung des Urnenganges und kann bei als "wichtig" eingestuften Abstimmungen auch erheblich über dem Durchschnitt liegen.[17] Die drei wichtigsten Verfahrensarten der Direktdemokratie in der Schweiz sind erstens das obligatorische Verfassungsreferendum, zweitens das fakultative Gesetzesreferendum und drittens die Volksinitiative für Verfassungsänderungen.

Nach dem seit 1848 bestehenden obligatorischen Verfassungsreferendum (Art. 140 Bundesverfassung) muss jede vom Parlament beschlossene Verfassungsrevision - unabhängig davon, ob es sich um einen einzelnen Artikel oder eine Totalrevision der Verfassung handelt - durch eine Volksabstimmung gebilligt werden. Das Gleiche gilt auch für den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften - wie beispielsweise der EU - oder zu Organisationen der kollektiven Sicherheit. Zur Annahme einer solchen Volksabstimmung ist das so genannte doppelte Mehr erforderlich - erstens das Volksmehr, also die Mehrheit der gültigen Stimmen im ganzen Land, und zweitens das Ständemehr, also eine Mehrheit von Kantonen, in denen die abstimmenden Bürgerinnen und Bürger die betreffende Vorlage angenommen haben. Durch diese Regelung wird dem stark ausgebauten Föderalismus in der Schweiz Tribut gezollt.[18]

Mit Hilfe des 1874 eingeführten fakultativen Gesetzesreferendums (Art. 141 Bundesverfassung) können vom Parlament bereits verabschiedete, neue oder geänderte Gesetze oder gesetzesähnliche Beschlüsse nachträglich auf Initiative der Bürgerinnen und Bürger zum Gegenstand von Volksabstimmungen gemacht werden, d.h. die Entscheidung über die Inanspruchnahme des fakultativen Gesetzesreferendums ist der Kontrolle durch die Staatsorgane entzogen. Voraussetzung ist allerdings, dass die Forderung nach einem Referendum von 50 000 Stimmbürgern oder von acht Kantonen unterstützt wird. Die hierfür als Beweis zu erbringenden Unterschriften von Abstimmungsberechtigten müssen innerhalb von 100 Tagen nach der Publikation des entsprechenden Gesetzes vorgelegt werden. Im Gegensatz zum obligatorischen Referendum reicht im Falle des fakultativen das Volksmehr, damit das Gesetz in Kraft treten kann. Quantitativ gilt, dass nur gegen einen geringen Anteil der prinzipiell referendumsfähigen Gesetze auch tatsächlich ein Referendum angestrengt wird. Wenn es aber dann zur Volksabstimmung kommt, werden mehr als die Hälfte aller Fälle nachträglich abgelehnt, und die Waffe des Referendums erweist sich als durchaus scharf.[19]

Durch die 1891 eingeführte Verfassungsinitiative können die Bürgerinnen und Bürger eine Volksabstimmung über eine von ihnen gewünschte Änderung der Bundesverfassung verlangen (Art. 138 und Art. 139 Bundesverfassung). Voraussetzung für das Zustandekommen einer Verfassungsinitiative ist, dass es den Initiatoren gelingt, innerhalb einer Frist von 18 Monaten die Unterschriften von 100 000 Stimmberechtigten für die Initiative zu sammeln. Ähnlich wie beim fakultativen Gesetzesreferendum kann eine Verfassungsinitiative auch gegen den Willen der Staatsorgane auf den Weg gebracht werden. Kommt die Initiative durch die fristgerechte Sammlung der notwendigen Unterschriften zustande, müssen Parlament und Regierung - auch gegen ihren Willen - über den Inhalt der Initiative beraten und können einen - meist weniger weit gehenden - Gegenvorschlag in der Hoffnung formulieren, dieser werde in der Abstimmung angenommen. Beide Vorschläge werden den Stimmbürgern zur Abstimmung vorgelegt. Zur Annahme der Verfassungsinitiative sind das Volksmehr und das Ständemehr erforderlich. Im Gegensatz zur Verfassungsinitiative steht eine Gesetzesinitiative den Stimmbürgern auf der Bundesebene in der Schweiz nicht zu. In den Kantonen und Gemeinden dagegen verfügen die schweizerischen Bürgerinnen und Bürger noch über weitergehende direktdemokratische Beteiligungsrechte: Dort gibt es neben der Gesetzesinitiative auch das Finanzreferendum, d.h., Ausgabenbeschlüsse sind ab einem bestimmten Betrag in der Mehrzahl der Kantone dem obligatorischen - zwingend vorgesehenen - Referendum unterworfen, in den übrigen Kantonen dem fakultativen Referendum zugänglich. Auf diese Weise können die schweizerischen Stimmbürger über zahlreiche öffentliche Infrastruktureinrichtungen, über öffentlich finanzierte Bauvorhaben oder die Finanzierung von Schulen und Krankenhäusern mitentscheiden.[20]

Welche Erfahrungen haben die Schweizerinnen und Schweizer mit der Direktdemokratie gemacht? Dabei ist zunächst einmal zwischen den unterschiedlichen Wirkungen der direktdemokratischen Instrumente zu differenzieren.[21] Mit Hilfe des Referendums können die Stimmberechtigten im Anschluss an die parlamentarische Entscheidungsfindung in den Inhalt der Entscheidungen, in den Output des politischen Prozesses eingreifen. Das Referendum wirkt gleichsam als Veto der Stimmbürger gegen von ihnen unerwünschte politische Projekte, es ermöglicht eine sachfragenspezifische Opposition der Stimmbürger und wird deshalb auch als Bremse in der Hand des Volkes bezeichnet.

Ganz anders dagegen das Instrument der Volksinitiative. Mit ihrer Hilfe können die Bürger der Politik inhaltliche Impulse geben, neue Gegenstände auf die Agenda der Gesetzgebung setzen und so die Inputseite des politischen Prozesses beeinflussen. Volksinitiativen gehen nicht vom Parlament oder von der Regierung, sondern von den Bürgerinnen und Bürgern aus. Somit können sie als das Antriebselement oder als das "Gaspedal" der direkten Demokratie in der Schweiz bezeichnet werden.[22] Jedoch unterliegt die damit verbundene Öffnung des politischen Systems für Initiativen von "unten", aus der Sphäre der Bürgerinnen und Bürger, einer Reihe von Einschränkungen: So sind sowohl für die Organisation der Unterschriftenaktionen als auch für einen erfolgreichen Abstimmungskampf erhebliche Organisations- und Finanzressourcen erforderlich. Dadurch wird der Kreis derjenigen Organisationen und Interessen, die als Initiatoren von Volksinitiativen in Frage kommen, erheblich eingeschränkt. Es darf aber auch nicht übersehen werden, dass Volksinitiativen nicht in jedem Fall erfolgreich sein müssen, um Einfluss auf die Gestaltung der politischen Agenda zu haben: Potenzielle Erfolgsaussichten können ausreichen, um Regierung und Parlament zu inhaltlichem Entgegenkommen im Sinne der Initiatoren der Initiative zu bewegen; dies kann dann durchaus zu einem Zurückziehen der Initiative führen.[23]

Wie wirken sich diese direktdemokratischen Instrumente auf das politische System der Schweiz aus?[24] Drei Formen des anpassenden Verhaltens an das Vorhandensein direktdemokratischer Instrumente in der Schweiz lassen sich dabei unterscheiden. Alle drei ergeben sich daraus, dass die politischen Eliten bestrebt sind, mögliche Ergebnisse direktdemokratischer Verfahren und die aus ihnen resultierenden Unsicherheiten über den Verlauf des politischen Prozesses zu beeinflussen, indem sie entweder den Rückgriff auf die direktdemokratischen Instrumente zu verhindern oder die Art und Weise ihrer Inanspruchnahme zu steuern versuchen.

Erstens hat die Direktdemokratie in der Schweiz zur Entstehung und Festigung konkordanzdemokratischer Praktiken im Regierungssystem und zur kooperativen Einbindung gesellschaftlicher Gruppen und Interessen beigetragen.[25] Dabei werden diese Gruppen und Interessen tendenziell in den politischen Prozess eingebunden, um so durch ihre Integration in den Entscheidungsprozess den Rückgriff auf direktdemokratische Instrumente zu verhindern. Ein klassisches Beispiel hierfür ist die parteipolitische Zusammensetzung der schweizerischen Regierung als einer dauerhaften Großen Koalition aus den vier größten Parteien im Parlament.

Die zweite Anpassungsstrategie seitens der politischen Eliten besteht darin, Gesetzesvorlagen bereits im Gesetzgebungsprozess durch Verhandlungen mit möglichen Initiatoren von Referenden "referendumsfest" zu machen und deren Rückgriff auf die direktdemokratischen Instrumente durch Kompromisse und inhaltliche Konzessionen zu verhindern.

Mit Hilfe der dritten Anpassungsstrategie versuchen die politischen Eliten vor allem bei Verfassungsinitiativen in der Zeit zwischen dem Zustandekommen der Initiative und der Abstimmung, durch Verhandlungen mit den Initiatoren, die Formulierung kompromissfähiger Gegenentwürfe oder durch die abgeschwächte Übernahme der Forderungen der Initiative die Kraft zu nehmen bzw. die Initiatoren zur Rücknahme der Initiative vor der Abstimmung zu bewegen, was in fast einem Drittel dieser Fälle auch gelungen ist.[26]


Fußnoten

15.
Vgl. Andreas Gross, Die schweizerische Direktdemokratie, in: Hermann K. Heussner/Otmar Jung (Hrsg.), Mehr direkte Demokratie wagen, München 1999; Manfred G. Schmidt, Lehren der Schweizer Referendumsdemokratie, in: Claus Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie. Diagnosen und Reformvorschläge, Frankfurt/M. 2003; Alexander Trechsel, Volksabstimmungen, in: Ulrich Klöti u.a. (Hrsg.), Handbuch der Schweizer Politik, Zürich 20023; Wolf Linder, Schweizerische Demokratie. Institutionen - Prozesse - Perspektiven, Bern-Stuttgart-Wien 1999.
16.
Vgl. Markus Gloe, Direkte Demokratie - das Beispiel Schweiz, in: Politische Bildung, 38 (2005) 1, S. 50.
17.
Vgl. Gebhard Kirchgässner/Lars P. Feld/Marcel R. Savioz, Die direkte Demokratie. Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig, Basel-Genf-München 1999, S. 63.
18.
Vgl. W. Linder (Anm. 15), S. 179f.
19.
Zwar wurde bis zum Jahr 2000 nur gegen ca. sieben Prozent der Parlamentsvorlagen ein Referendum eingeleitet, doch bei den dann tatsächlich zustande gekommenen Referenden wurde in 72 von 141 Fällen die betroffene Vorlage von den Stimmbürgern abgelehnt.
20.
Vgl. Manfred G. Schmidt, Demokratietheorien. Eine Einführung, Opladen 20003, S. 365.
21.
Vgl. Hanspeter Kriesi, Direkte Demokratie in der Schweiz, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (1991) 23, S. 44 - 54.
22.
W. Linder (Anm. 15), S. 259.
23.
Vgl. T. Schiller (Anm. 5), S. 107f.
24.
Vgl. Yannis Papadopoulos, How Does Direct Democracy Matter? The Impact of Referendum Votes on Politics and Policy-Making, in: West European Politics, 24 (2001) 2, S. 35 - 58.
25.
Vgl. Adrian Vatter, Die Wechselbeziehungen von Konkordanz und Direktdemokratie, in: Politische Vierteljahresschrift, 38 (1997) 4, S. 743 - 770.
26.
Vgl. Y. Papadopoulos (Anm. 24), S. 44.