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2.3.2006 | Von:
Uwe Kranenpohl

Bewältigung des Reformstaus durch direkte Demokratie?

Vereinbarkeit mit der Verfassungskonzeption

Auch wenn die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheiden auf Bundesebene wohl nicht der "Königsweg" zur Reform unseres Gemeinwesens sein kann, ist dies kein grundlegender Einwand gegen direktdemokratische Elemente. Allerdings müssen einige Problembereiche berücksichtigt werden, die eine Einführung von Volksbegehren und Volksentscheiden aufwürfe.

Achtung der Verfassungsordnung und der Verfassungsrechtsprechung

Die Befürworter der Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid betonen selbst, dass diese direktdemokratischen Elemente nur eine Ergänzung weiterhin unverzichtbarer repräsentativer Strukturen seien, wie schon ein Blick in die Eidgenossenschaft zeige. Bei Analogieschlüssen aus der Schweiz wird aber meist übersehen, dass diese auf eine andere Verfassungskonzeption rekurriert.[7]

Die bundesrepublikanische Verfassungskonzeption folgt weniger dem Konzept einer Volkssouveränität im Rousseauschen Sinne, sondern einem "konstitutionellen Republikanismus", wie er etwa in den Federalist Papers entworfen wird.[8] Nach dieser Konzeption hat sich das Volk im Zuge der Verfassungsgebung selbst gebunden und darauf verzichtet, seine prinzipiell unbegrenzbaren Kompetenzen jenseits der durch die Verfassung von ihm selbst gezogenen Grenzen auszuüben.[9] Damit ist die Verfassung oberste Richtschnur allen politischen Handelns und somit jedes Handeln - auch das des Volkes - außerhalb der Verfassungsordnung illegitim. Heidrun Abromeit hat diese Konzeption als "Verfassungssouveränität" bezeichnet.[10] Die grundlegenden Unterschiede verdeutlicht ein Vergleich Deutschlands mit Frankreich: In der V.Republik kann ein offenkundiger Verfassungsbruch politischer Akteure durch die Zustimmung des "Souveräns" im Referendum "geheilt" werden;[11] in Deutschland ist dies kein gangbarer Weg.

Im deutschen Fall muss daher auch im Rahmen der Volksgesetzgebung die Achtung der Verfassung und ihrer Grenzen garantiert sein. Dies ist allerdings nicht trivial, denn Verfassungen weisen "dilatorische Formelkompromisse"[12] auf, d.h. wenig präzise oder sogar widersprüchliche und deshalb auslegungsbedürftige Regelungen. Gerade die Grundrechte sind sehr deutungsoffen.[13]

Um dieses Problem der "Unbestimmtheit der Verfassung" zu bewältigen, hat Alexander Hamilton schon in den Federalist Papers eine gerichtliche Kontrolle der Gesetzgebung vorgeschlagen,[14] und diesen Weg hat die Bundesrepublik Deutschland mit der Einrichtung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Bund und Ländern konsequent beschritten. Dies bedeutet dann aber: Wenn Gegenstände und Wirkungen von Volksbegehren und Volksentscheid die Verfassung achten sollen, müssen auch die Kompetenzen der Verfassungsrechtsprechung als "Hüter der Verfassung" geachtet werden.

Kein akademisches Problem

Dass solche Überlegungen mehr als nur akademische "Glasperlenspiele" sind, zeigte sich 1999 anlässlich der Urteilsverkündung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (BayVerfGH) im Verfahren über die Abschaffung des Bayerischen Senats, als Mitglieder der Organisation "Mehr Demokratie" dem Gericht vorwarfen, es habe einen "absoluten Angriff auf die Mitbestimmung des Volkes" verübt.[15] Schon 1997, als das Gericht die Einführung eines Zustimmungsquorums beim kommunalen Bürgerentscheid für geboten hielt, kritisierte der Sprecher von "Mehr Demokratie" Thomas Mayer: "Das ist ein Putschversuch gegen das Volk!"[16] Der Konflikt im Vorfeld des Volksbegehrens "Unabhängige Richterinnen und Richter in Bayern", welches auf ein verändertes Wahlverfahren der Verfassungsrichter abzielte, kulminierte schließlich in einem Befangenheitsantrag gegen das gesamte Gericht.[17]

Volksgesetzgebung ist aber zumindest in Deutschland nicht "souveräner" als parlamentarische Gesetzgebung, sondern lediglich Normsetzung in einem anderen Verfahren, so dass eine verfassungsgerichtliche Überprüfung selbstverständlich möglich ist.[18] Sollten Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene eingeführt werden, bestünde deshalb noch umfangreicher Bedarf an "citizen empowerment" (etwas altbacken könnte man auch von politischer bzw. staatsbürgerlicher Bildung sprechen) - die Beispiele aus Bayern dokumentieren, dass selbst bei politisch hoch aktiven Bürgern noch Bedarf bestehen kann. Skeptisch stimmt aber, dass sich die Protagonisten in der politischen Auseinandersetzung wohl nicht der Versuchung entziehen könnten, "vulgärdemokratisch" mit der "Volksmacht" zu argumentieren.

Es ist nun völlig unangebracht, die "Dignität" der Verfassungsrechtsprechung in einer Weise zu überhöhen, dass man inhaltliche Kritik an ihren Entscheidungen für illegitim hielte. Im Gegenteil: Auch Verfassungsrichter sind Menschen, und Menschen irren nun mal mitunter.[19] Aber in einem Gemeinwesen, welches sich zum Schutz seiner Verfassungsordnung für das Konzept Hamiltons entschieden hat, ist ein Mindestrespekt vor jenen Institutionen, die zu ihrem "Hüter" bestellt worden sind, unerlässlich.

Denn Art. 20 Abs. 2 GG postuliert gerade nicht im Sinne Rousseaus eine unbeschränkte Kompetenz des Volkes, jegliche Entscheidung zu fällen, sondern erklärt es zur Legitimationsbasis allen staatlichen Handelns. "Volkssouveränität" bedeutet in diesem Sinne, dass es keine Legitimationsquellen für staatliches Handeln gibt, die sich nicht - zumindest indirekt - auf das "Volk" zurückführen lassen. "Wahrheit", höhere Einsicht oder gehobene Bildung entwickeln für sich allein keine Entscheidungsgewalt im demokratischen Gemeinwesen, wenn sie nicht mit dem "heiligen Öl der Volkssouveränität" gesalbt wurden. In diesem Sinne soll die "Macht" dann auch nicht zum Volke zurückkehren, sondern muss im Gegenteil in das gesamte Staatswesen diffundieren. Eine solche legitimatorische "Weihe" haben auch die Verfassungsrichter durch ihre Wahl durch Bundestag und Bundesrat erhalten, und da sie kaum über Machtmittel zur Durchsetzung ihrer Entscheidungen verfügen, zeichnen die Richter sich mitunter durch besonders große Anstrengungen aus, ihren nicht immer unmittelbar einsichtigen Urteilen "Legitimation durch Kommunikation" zu verschaffen.[20]


Fußnoten

7.
Vgl. Uwe Kranenpohl, Rousseau vs. Hamilton? Volksgesetzgebung und Verfassungsgerichtsbarkeit im Widerstreit, in: Karl Schmitt (Hrsg.), Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, Baden-Baden 2003, S. 157 - 174 .
8.
Alexander Hamilton/James Madison/John Jay, Die Federalist Papers, bearb. von Barbara Zehnpfennig, Darmstadt 1993.
9.
Diese Konzeption ist selbstverständlich ein normatives Konzept und nicht als empirische Beschreibung zu verstehen.
10.
Heidrun Abromeit, Volkssouveränität, Parlamentssouveränität, Verfassungssouveränität, in: Politische Vierteljahresschrift, 36 (1995), S. 49 - 66.
11.
So entschied 1962 der französische Verfassungsrat. Vgl. Adolf Kimmel, Nation, Republik, Verfassung in der französischen politischen Kultur, in: Jürgen Gebhardt (Hrsg.), Verfassung und politische Kultur, Baden-Baden 1999, S. 129 - 138, S. 135.
12.
Carl Schmitt, Verfassungslehre, Berlin 1928, S. 31.
13.
Vgl. Uwe Kranenpohl, Funktionen des Bundesverfassungsgerichts. Eine politikwissenschaftliche Analyse, in: APuZ, (2004) 50 - 51, S. 41f.
14.
Vgl. A. Hamilton/J. Madison/J. Jay (Anm. 8), S. 459 (Nr. 78).
15.
Süddeutsche Zeitung vom 18. 9. 1999, S. 63. Pikanterweise war "Mehr Demokratie" im konkreten Verfahren sogar siegreich gewesen; vgl. BayVerfGHE 52, 104.
16.
Süddeutsche Zeitung vom 30. 8. 1997, S. 47; vgl. BayVerfGHE 50, 181.
17.
BayVerfGHE 53, 16; 53, 23. Das Volksbegehren scheiterte schließlich wegen mangelnder Unterstützung der Stimmberechtigten.
18.
Allerdings ist es sinnvoll, eine verfassungsgerichtliche Kontrolle vor Einleitung des Abstimmungsverfahrens zu ermöglichen.
19.
Dies gilt allerdings auch für die Initiatoren von Volksbegehren und sogar die Stimmbürger.
20.
Heinrich Oberreuter, Legitimation durch Kommunikation, in: Jürgen W. Falter/Christian Fenner/Michael Th. Greven (Hrsg.), Politische Willensbildung und Interessenvermittlung, Opladen 1984, S. 238 - 253; vgl. U. Kranenpohl (Anm. 13), S. 46.