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16.11.2007 | Von:
Guido Ashoff

Entwicklungspolitischer Kohärenzanspruch an andere Politiken

Die Begründung des Kohärenzanspruchs

Politikkohärenz gilt für Regierungshandeln als wünschenswert, weil mangelnde Kohärenz zu Ineffizienz (Verschwendung von Ressourcen), Ineffektivität (Nichterreichen von Zielen) und Glaubwürdigkeitsverlust von Politiken führen kann. Darüber hinaus erhebt Entwicklungspolitik einen spezifischen Anspruch auf mehr Politikkohärenz, den sie doppelt begründet.

"Negative" Begründung: Inkohärenzen zwischen Entwicklungspolitik und anderen Politiken

Die Inkohärenzen können verschiedene Formen annehmen. Die eine Variante ist, dass entwicklungspolitische Ziele von anderen politischen Interessen überlagert werden mit der Folge, dass Widersprüche zwischen den erklärten Zielen und der Praxis der Entwicklungspolitik entstehen können. Das Besondere ist hier die unmittelbare Einflussnahme anderer Politiken auf die Entwicklungspolitik. Beispiele, die sich in vielen Industrieländern finden lassen, sind außenpolitische, Exportförderungs- oder Arbeitsmarktinteressen, die entwicklungspolitische Entscheidungen überlagern und Auswirkungen z.B. auf die ländermäßige Verteilung der EZ (Bevorzugung von außenpolitisch wichtigen Ländern), die Auswahl von Projekten und Programmen (Priorität für solche, die im Interesse der eigenen Exportwirtschaft sind) oder die Bedingungen der Hilfe (z.B. Bindung von EZ-Leistungen an Lieferungen des Geberlandes; sog. Lieferbindung) haben.

Die andere Variante besteht darin, dass EZ zwar im Einklang mit ihren erklärten Zielen durchgeführt wird, andere Politiken aber ihre Wirkungen konterkarieren oder ihren Absichten zuwiderlaufen. Dies ist sozusagen der klassische und am häufigsten diskutierte Typus entwicklungspolitischer Inkohärenzen. Hier können drei Fälle unterschieden werden:

  • Erstens: Die Wirksamkeit der EZ wird durch die Auswirkungen anderer Politiken unmittelbar behindert (spezielle Inkohärenz). Ein Beispiel sind Projekte der EZ zur Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und der Exporte von Partnerländern, während die Geberländer gleichzeitig die Importe zahlreicher Produkte aus Entwicklungsländern durch Handelshemmnisse erschweren.
  • Zweitens: Andere Politiken der Geberländer hemmen die Entwicklung von Partnerländern und laufen damit dem Anliegen von Entwicklungspolitik zuwider, selbst wenn keine EZ-Projekte negativ betroffen werden (generelle Inkohärenz). Beispiele: Importhemmnisse besonders für Agrarprodukte aus Entwicklungsländern auf den Märkten der Industrieländer; Verzerrung der Weltagrarmärkte auf Grund der Preisstützungs- und Exportsubventionspolitik der Industrieländer mit der Folge, dass die Weltmarktpreise gedrückt werden und die Landwirtschaft vieler Partnerländer verminderte Exporterlöse und/oder eine unfaire Importkonkurrenz hinnehmen muss; Genehmigung von Rüstungsexporten in Entwicklungsländer, in denen die innergesellschaftliche Lage konfliktiv oder die regionale Stabilität gefährdet ist; Umweltpolitik, die der Hauptverantwortung der Industrieländer für den Klimawandel, der auch zahlreiche Entwicklungsländer bedroht, nicht immer gerecht wird. Weitere Politiken, die unter dem Gesichtspunkt entwicklungspolitischer Kohärenz der Aufmerksamkeit bedürfen, weil sie im einzelnen negative Auswirkungen auf Entwicklungsländer haben können, sind z.B. die Fischereipolitik der EU, die Einwanderungspolitik oder die Bestimmungen zu Patentschutz und geistigem Eigentum.
  • Drittens: Es gibt Widersprüche zwischen Entwicklungspolitik und anderen Geberpolitiken, die zwar die Partnerländer nicht unmittelbar zu schädigen brauchen, aber die Glaubwürdigkeit der Entwicklungspolitik untergraben und unter Umständen negative Anreize für Regierungen in Entwicklungsländern darstellen. Dies ist etwa der Fall, wenn Geberländer im Rahmen ihrer EZ den Schutz der Menschenrechte anmahnen und fördern, sich gleichzeitig aber staatliche Menschenrechtsverletzungen vorhalten lassen müssen. Ein anderes Beispiel ist der Umgang mit Korruption: Einerseits fordert und fördert die deutsche EZ seit Anfang der 1990er Jahre gute Regierungsführung und Kampf gegen Korruption in den Partnerländern. Andererseits hat der Deutsche Bundestag bis heute nicht die von der Bundesregierung 2003 unterzeichnete Konvention der Vereinten Nationen (VN) gegen Korruption ratifiziert.[2]

    "Positive" Begründung: Leitbild nachhaltiger Entwicklung und Millenniumserklärung

    Streng genommen ist mit der "negativen" Begründung des entwicklungspolitischen Kohärenzanspruchs noch nichts über seine Richtung gesagt. Die erwähnten Inkohärenzen mögen zwar entwicklungspolitisch bedauerlich sein, sie sind dies aber nicht notwendigerweise aus der Sicht anderer Politiken, für die sich das Kosten-Nutzen-Verhältnis inkohärenter Politiken anders darstellen mag.

    Mit welchem Recht fordert Entwicklungspolitik von anderen Politiken mehr Entwicklungsorientierung? Nach dem Motto "Kohärenz ist keine Einbahnstraße" könnte man auch umgekehrt von Entwicklungspolitik die Berücksichtigung anderer politischer Ziele verlangen, also z.B. einen Beitrag zur Förderung von deutschen Exporten und Arbeitsplätzen. Schließlich ist Entwicklungspolitik in die Kabinettsdisziplin eingebunden und unterliegt wie alle Politiken dem grundgesetzlichen Auftrag, deutschen Interessen zu dienen.[3] Läuft Entwicklungspolitik also bei der Forderung nach mehr Kohärenz in eine Falle? Das ist nicht der Fall, da es übergeordnete Ziele gibt, die als Leitlinie für die Bestimmung der Kohärenzbeiträge verschiedener Politiken dienen können.

    Die Globalisierung und die mit ihr verbundenen zunehmenden grenzüberschreitenden, regionalen und globalen Auswirkungen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Handelns haben die grundsätzliche Frage nach der Zukunftsfähigkeit der Weltgesellschaft aufgeworfen. Nachhaltige Entwicklung, die eben diese Zukunftsfähigkeit sichern soll, ist deshalb Leitbild und Aufgabe globaler Strukturpolitik, als deren Teil sich Entwicklungspolitik versteht und für die andere Politiken eine Mitverantwortung haben.

    Diese Botschaft findet sich in der Millenniumserklärung, die anlässlich des Millenniumsgipfels der Vereinten Nationen im Jahr 2000 von 189 Staaten angenommen wurde. Sie sieht in der positiven Gestaltung der Globalisierung die zentrale Herausforderung der Staatengemeinschaft und hat dazu zahlreiche Ziele bekräftigt, die bereits früher im VN-Rahmen vereinbart wurden. Im Bereich Entwicklung sind dies die Millenniums-Entwicklungsziele (MDGs), die sich auf die Erreichung messbarer Ergebnisse (darunter MDG 1: Halbierung der extremen Armut) bis 2015 beziehen. Die MDGs implizieren eine gemeinsame Verantwortung für Entwicklungs- und Industrieländer. Dazu gehört der Millenniumserklärung zufolge, die globalen Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass sie den Bedürfnissen der Entwicklungsländer gerecht werden, eine Aufgabe vor allem für die Industrieländer.[4]

    Aus dieser Perspektive beinhaltet der entwicklungspolitische Kohärenzanspruch nicht mehr allein die Vermeidung von Inkohärenzen nach dem Prinzip der Schadensbegrenzung, sondern die Berücksichtigung der genannten Entwicklungsziele auch durch andere Politiken. Wie groß der Kreis der betroffenen Politiken ist, hat die Europäische Union (EU) in der Gemeinsamen Erklärung des Ministerrates, des Europäischen Parlamentes und der Europäischen Kommission zur Entwicklungspolitik der Europäischen Union ("Europäischer Konsens") von November 2005 im Kapitel I.6 "Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung" zum Ausdruck gebracht, in der sie zwölf Politikfelder nennt.[5]

  • Fußnoten

    2.
    Der Grund ist, dass dazu der Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung neu geregelt werden muss, weil die VN-Konvention hier strenger ist als das deutsche Strafgesetzbuch. Transparency International (Deutschland) und die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen haben wiederholt die gesetzliche Neuregelung und die Ratifizierung der VN-Konvention angemahnt.
    3.
    Amtseid jedes Bundesministers nach Art. 64 und 56 des Grundgesetzes.
    4.
    MDG 8 "Bildung einer globalen Entwicklungspartnerschaft" ist spezifischer und verlangt u.a. besseren Marktzugang für Agrar- und Industriegüterexporte der Entwicklungsländer in den Industrieländern, d.h. eine entwicklungspolitisch kohärentere Handels- und Agrarpolitik.
    5.
    (i) Handel, (ii) Umwelt, (iii) Klimawandel, (iv) Sicherheit, (v) Landwirtschaft, (vi) Fischerei, (vii) soziale Dimension der Globalisierung, Beschäftigung und menschenwürdige Arbeit, (viii) Migration, (ix) Forschung und Innovation, (x) Informationsgesellschaft, (xi) Verkehr, (xii) Energie.