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15.10.2007 | Von:
Johannes Varwick
Jana Windwehr

Norwegen und Schweiz als Modellfälle für differenzierte Integration?

Für die Zukunft des europäischen Integrationsprozesses sind neue Formen der Anbindung von an einem Beitritt interessierten Staaten eine Notwendigkeit. Die Lehren aus den Fallbeispielen Norwegen und Schweiz können dabei nur begrenzte Denkanstöße liefern.

Einleitung

Die Europäische Union (EU) ist seit fast zwei Jahrzehnten damit beschäftigt, die Konsequenzen des dramatischen weltpolitischen Wandels konzeptionell, institutionell und in einzelnen Politikfeldern zu verarbeiten. Die Rahmenbedingungen der Integration haben sich dabei in wichtigen Parametern verändert, die EU ist gezwungen, sich diesen anzupassen. Seit der Einheitlichen Europäischen Akte (1987) sind die europäischen Gründungsverträge bereits drei Mal (Maastricht 1991, Amsterdam 1999, Nizza 2001) reformiert und verändert worden. Jedes Mal war bereits beim Abschluss der Reform fraglich, ob der jeweilige Reformschritt ausreichen würde, um den Herausforderungen des "neuen Europa" zu begegnen.

Der Verfassungsvertrag versuchte 2004 eine vierte, grundlegende Veränderung und wagte - vergeblich - den großen Wurf. Inzwischen ist die Denkpause vorüber, die sich die EU nach den negativen Referenden in Frankreich und den Niederlanden vom Frühjahr 2005 verordnet hatte. Nach dem Gipfeltreffen der 27 Staats- und Regierungschefs der EU im Juni 2007 ist offiziell, was eigentlich seit Langem klar ist: der Verfassungsvertrag, der von 18 Staaten ratifiziert worden war, verschwindet in den Archiven und bleibt allenfalls von akademischem Interesse. Die EU-Staaten haben sich aber immerhin nach langen Auseinandersetzungen darauf verständigt, bis Ende des Jahres 2007 einen "Reformvertrag" auszuarbeiten, der die EU auf eine neue Grundlage stellen soll.[1] Wichtige Elemente aus dem Verfassungsvertrag wie etwa die Einführung der doppelten Mehrheit, die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im Rat und die Aufwertung des Europäischen Parlaments, die Schaffung eines hauptamtlichen Präsidenten des Rates, die Verkleinerung der EU-Kommission und die stärkere Einbeziehung der nationalen Parlamente werden in dem neuen Vertrag, der zur Europawahl 2009 in Kraft getreten sein soll, enthalten sein.

Die gegenwärtige Krise der Europäischen Union lässt sich aber mit dem Mittel eines neuen Vertrages bei Beibehaltung des grundsätzlichen Integrationsmodus nicht mehr beheben. Unter den Mitgliedsstaaten differiert nicht mehr nur die Bereitschaft, die Integration weiter voranzutreiben, sondern auch jene, an bereits etablierten bzw. beschlossenen Bereichen mitzuwirken. Beispiele finden sich reichlich: von den dänischen und britischen opt-outs der 1990er Jahre über die gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden bis zu Polens Verhalten auf dem jüngsten EU-Gipfel oder dem französischen Flirt mit einer Schwächung der Europäischen Zentralbank.

Hinzu kommt, dass die Frage der geographischen Finalität der EU noch nicht beantwortet ist. Zwar hat Frankreich im März 2005 einen neuen Artikel in seine Verfassung aufgenommen, nach der im Fall neuer Beitritte eine Volksabstimmung obligatorisch ist, und in Brüssel ist eine intensive Debatte über die Absorptionsfähigkeit der EU entbrannt:[2] Die Beitrittsdynamik ist jedoch ungebrochen. Neben den beiden Staaten, mit denen derzeit konkret über einen Beitritt verhandelt wird (Kroatien und die Türkei), stehen Mazedonien - das seit Dezember 2005 den offiziellen Status eines Beitrittskandidaten hat -, Albanien, Bosnien-Herzegowina, Montenegro und Serbien auf der Liste der Beitrittskandidaten. Auch Staaten wie Georgien, Moldawien oder die Ukraine (aber auch Island, die Schweiz und Norwegen) könnten eines Tages EU-Mitglieder werden. Gleiches gilt für das Kosovo, das früher oder später unabhängig und womöglich eine Art EU-Protektorat werden wird. Es zeichnet sich also eine EU mit weit über 30 Mitgliedsstaaten ab.

Diese Problemlage wirft die Frage auf, welche Modelle jenseits der klassischen Vollmitgliedschaft denkbar sind, denn die "one-size-fits-all"-Philosophie in Verbindung mit einer "take-it-or-leave-it"-Einstellung mit Blick auf Beitrittskandidaten bzw. Neumitglieder ist kein nachhaltiges Politikkonzept für die künftige EU.[3] Es wird mithin stärker über eine zeitliche, sektorale, funktionale oder geographische Differenzierung der Integration nachgedacht. Damit verabschieden sich denkbare und praktikable Ordnungsmodelle von der Vorstellung einer einheitlichen und gleichzeitigen Integration aller beteiligten Nationalstaaten. Daraus resultiert jedoch ein abermaliger Zuwachs an Komplexität der Entscheidungsprozesse, was zu verstärkten Akzeptanzproblemen in den nationalen Öffentlichkeiten führen dürfte. Die Frage ist aber nicht, ob es differenzierte Integration geben wird, sondern wie diese aussehen wird und aussehen soll.[4] Dabei stellen Formen der differenzierten Integration nicht nur die voraussichtlich einzige realistische Option für einen Weg aus der Integrationskrise dar, sondern sie sind bereits Realität, da auf der einen Seite Mitgliedsstaaten in Teilbereichen abseits stehen (Schengen, GASP, EURO) und auf der anderen Seite Nicht-Mitgliedsstaaten in einer breiten Palette von Politikbereichen an der Integration teilnehmen. Im Falle einer Ausweitung und Institutionalisierung dieses Verfahrens würden sich Mitgliedstaaten, die zahlreiche opt-outs für sich in Anspruch nehmen, denjenigen Nichtmitgliedern, die über eine Reihe von opt-ins am Integrationsprozess teilnehmen, annähern und die Grenzen von Mitgliedschaft und Nichtmitgliedschaft bzw. Assoziation und ähnlichen Formen zunehmend verwischt.

Mit Norwegen und der Schweiz praktizieren zwei Länder - die "übriggebliebenen" westeuropäischen Nicht-EU-Staaten - de facto differenzierte Integration, ohne dass dies in der wissenschaftlichen oder politischen Debatte umfassend reflektiert wird: "Since they [Norway and Switzerland] are out of sight they are also out of mind."[5] Angesichts des oben skizzierten Bedarfs nach alternativen Integrationsmodellen ist dieser Sachverhalt ebenso bedauerlich wie unverständlich. Im Folgenden sollen daher die jeweiligen Anbindungsformen Norwegens und der Schweiz an die EU skizziert, einer kritischen Bewertung unterzogen und die Frage aufgeworfen werden, inwiefern sie Modellcharakter für andere interessierte und Kandidatenländer haben könnten, denen seitens der EU realistischerweise keine Perspektive auf eine klassische Vollmitgliedschaft eingeräumt werden wird.

Fußnoten

1.
Vgl. Rat der Europäischen Union: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, 23. Juni 2007, Dok. 11177/07, Anlage 1.
2.
Vgl. Kai-Olaf Lang/Daniela Schwarzer, Argumente für eine neue Erweiterungsstrategie - die Diskussion über die Aufnahmenfähigkeit der EU, in: integration, 30 (2007) 2, S. 117 - 128.
3.
Vgl. Michael Wohlgemut/Clara Brandi, Europa à la carte. A club-theoretical vindication, in: Johannes Varwick/Kai-Olaf Lang (Eds.), European Neighbourhood Policy. Challenges towards the EU-policy towards the new neighbours, Opladen 2007, S. 159 - 180, hier S. 159.
4.
Vgl. Janis A. Emmanouilidis, Institutional consequences of differentiated integration (= CAP Discussion Paper), München 2007, S. 1.
5.
Ulf Sverdrup/Stephan Kux, Balancing effectiveness and legitimacy in European integration. The Norwegian and the Swiss case (= ARENA working paper 97/31), Oslo 1997, S. 4.