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11.5.2007 | Von:
Thomas Risse
Ursula Lehmkuhl

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit

Räume begrenzter Staatlichkeit

Was haben Nigeria, Somalia, Brasilien, Kenia und China, aber auch Süditalien, die Vororte von Paris und sogar Berlin-Neukölln oder - um die historische Dimension mit einzubringen - die europäischen und japanischen Überseekolonien gemeinsam? Nach unserem Verständnis handelt es sich um Räume begrenzter Staatlichkeit. Zunächst geht es mit Ausnahme der kolonialen Räume immer noch um staatliche Räume. Selbst ein zerfallener Staat wie Somalia, dessen Botschaft verwaist im Bonner Villenviertel steht, unterscheidet sich von multinationalen Unternehmen wie Daimler Chrysler oder General Electric oder von einer Nichtregierungsorganisation wie Amnesty International durch das Etikett "Staat", auch wenn es sich um eine mehr oder weniger fiktive Zuschreibung der Staatengemeinschaft handelt.

Räume begrenzter Staatlichkeit zeichnen sich dadurch aus, dass bei ihnen zwischen der von der internationalen Gemeinschaft zugeschriebenen Souveränität (der "westfälischen Souveränität")[3] und dem, was man "effektive Souveränität" nennt, eine mehr oder weniger große Lücke klafft. Effektive Souveränität meint hier die Fähigkeit, zentrale politische Entscheidungen herstellen und autoritativ durchsetzen zu können. "Begrenzte Staatlichkeit" bezeichnet hingegen Defizite bei dem, was Juristen "effektive Gebietsherrschaft" nennen. Dabei kann es sich im Extremfall zerfallen(d)er Staaten um die weitgehende Erosion des staatlichen Gewaltmonopols handeln, sodass ein gewaltoffener Raum entsteht. In den meisten Fällen begrenzter Staatlichkeit haben wir es aber in erster Linie mit schwachen politischen bzw. staatlichen Institutionen zu tun, die weder in der Lage sind, Entscheidungen herzustellen, noch diese am Ende auch durchzusetzen, notfalls unter Rückgriff auf Zwang. Dabei hat diese Institutionenschwäche noch eine weitere Folge: Moderne Staatlichkeit ist nicht nur durch die Fähigkeit gekennzeichnet, Entscheidungen und Regeln (Gesetze) durchzusetzen, sondern sie begrenzt gleichzeitig politische Herrschaft. Das unterscheidet Staatlichkeit von Willkürherrschaft.[4] In Räumen begrenzter Staatlichkeit führt die Institutionenschwäche dagegen dazu, dass eine Begrenzung von Herrschaft nur unzureichend erfolgt. Im Extremfall können politische Akteure von fast niemandem mehr zur Rechenschaft gezogen werden; sie beuten staatliche Ressourcen für ihre privaten Zwecke aus oder verteilen die staatlichen Einnahmen an ihre klientelistischen Netzwerke. So führt diese Institutionenschwäche dazu, dass Warlords öffentliche Sicherheit verknappen und als privates Gut gegen Bezahlung zur Verfügung stellen wie etwa in Nigeria.

Nun sind gewaltoffene Räume zerfallen(d)er Staaten nur das eine Extrem begrenzter Staatlichkeit. In diesen Räumen ist "Staat" nur noch ein Etikett, dem in der Wirklichkeit - im Sinne effektiver Souveränität - kaum noch etwas entspricht, wie etwa in Somalia. Viel häufiger existieren "schwache" Staaten in verschiedenen Entwicklungs- und Transformationsgesellschaften, die Teile ihres Territoriums nicht (mehr) kontrollieren oder nicht in der Lage sind, Entscheidungen in einzelnen Teilbereichen der Politik effektiv durchzusetzen. So verfügt der brasilianische Staat in Teilen Amazoniens nur über ein eingeschränktes Gewaltmonopol, das Gleiche gilt für den Nordosten Kenias. Selbst die Volksrepublik China ist nicht in der Lage, die eigene Umweltgesetzgebung effektiv in allen Landesteilen zu implementieren. Hinzu kommt in diesem Fall, dass Institutionen zur Herrschaftsbegrenzung nur schwach ausgeprägt sind. Um hier kein Missverständnis aufkommen zu lassen: Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sind nur eine Möglichkeit der Herrschaftsbegrenzung, viele traditionale Gesellschaften bedienen sich anderer Verfahren. Staatlichkeit sollte man deshalb nicht mit demokratischer Staatlichkeit gleichsetzen.

Ähnliches können wir in den genannten historischen Räumen begrenzter Staatlichkeit beobachten. Den Kolonialmächten gelang es in den seltensten Fällen, in den kolonisierten Gebieten "moderne" Staatlichkeit dauerhaft zu etablieren. So führte die Errichtung von Kolonien als Ergebnis der Expansion des "Westens" - aber auch Japans - seit dem Ende des 19. Jahrhunderts zwar zur Ausbreitung und weltweiten Durchsetzung unterschiedlicher Spielarten des europäischen Modells vom Territorial- und Nationalstaat. Die sich dabei entwickelnden Varianten mangelnder Verfügung über das Gewaltmonopol und eingeschränkter Rechtsdurchsetzungsfähigkeit produzierten jedoch sehr unterschiedlich strukturierte Räume begrenzter Staatlichkeit. Häufig kam es dabei zur Herausbildung komplementärer Instanzen, die die bürokratischen Einrichtungen und die Steuerungskapazitäten des "Mutterlandes" in den überseeischen Territorien überlagerten und zu neuen Formen des Regierens führten. Die Folge ist, dass uns häufig ehemalige Kolonien, die aufgrund der bereits vorhandenen eingeschränkten Staatlichkeit und der fortgesetzten ökonomischen Abhängigkeit im Zuge des Entkolonialisierungsprozesses den Schritt zum modernen Staat nicht schafften, heute als Entwicklungsländer oder sogar als zerfallen(d)e Staaten wieder begegnen.

Aber begrenzte Staatlichkeit ist nicht auf Entwicklungsländer und koloniale Räume beschränkt, wie die oben angedeuteten Beispiele zeigen. Auch in der so genannten entwickelten Welt der OECD-Länder begegnen uns Räume, in denen die staatliche Rechtsdurchsetzungsfähigkeit nur begrenzt gegeben ist (etwa die Pariser Vororte). Wir sollten uns also vor der Arroganz hüten, begrenzte Staatlichkeit als ausschließliches Problem der Dritten Welt zu sehen.

Wenn aber schätzungsweise zwei Drittel der heutigen Staatenwelt und selbst Teile der hoch entwickelten Gesellschaften zu Räumen begrenzter Staatlichkeit gehören, so hat das schwerwiegende Konsequenzen für die internationale Politik. Denn die Welt als Staatenwelt beruht auf der oben angedeuteten Fiktion, dass sie aus modernen Nationalstaaten besteht, die über ein funktionierendes Gewaltmonopol nach innen und außen verfügen und an deren Fähigkeit zur Rechtsdurchsetzung keine Zweifel bestehen. Auch das Völkerrecht beruht auf der Fiktion souveräner Nationalstaaten. Die Souveränitätszuschreibung seitens der Staatengemeinschaft geht von der Annahme aus, man habe es mit funktionierenden Staaten im Sinne "effektiver Gebietsherrschaft" zu tun. Das Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten beruht u.a. auf der Vorstellung, dass souveräne Nationalstaaten sich erfolgreich um ihre eigenen Angelegenheiten kümmern können.

Könnte es angesichts der vielfältigen Räume begrenzter Staatlichkeit sein, dass sich der moderne entwickelte und souveräne Nationalstaat letztlich als historische Ausnahme erweist? Denn auch in Europa, von wo aus moderne Nationalstaatlichkeit ihren Ausgangspunkt nahm, hat sich diese eigentlich erst im 19. Jahrhundert durchgesetzt im Sinne der endgültigen Etablierung des Gewaltmonopols nach innen und außen. Die Globalisierung von Staatlichkeit als dominanter Organisationsform des zeitgenössischen internationalen Systems fand sogar erst in den 1960er Jahren mit der Entkolonialisierung statt. Erleben wir heute - kaum fünfzig Jahre später - bereits wieder den Anfang vom Ende moderner Staatlichkeit? Oder wird sich der moderne demokratische Rechts- und Interventionsstaat schließlich doch weltweit durchsetzen?

Was aber, wenn wir es weltpolitisch dauerhaft mit Räumen begrenzter Staatlichkeit zu tun hätten? Was wäre, wenn westliche entwickelte Demokratien nur eine mögliche Ausprägungsform guter politischer Ordnung darstellten, aber beileibe nicht die Einzige? Es könnte ja sein, dass die anfangs erwähnten weltweiten Herausforderungen die Folge eines Trends von Globalisierung und Transnationalisierung "von oben" bei gleichzeitiger Aushöhlung klassischer Staatlichkeit "von unten" sind, dass wir also das Ende moderner Staatlichkeit erleben. Aber selbst wenn man so weit nicht gehen will: Welche politischen Konsequenzen ergeben sich für die internationale Ordnung, das Völkerrecht und die Weltpolitik, wenn wir es dauerhaft und nicht nur übergangsweise mit Räumen begrenzter Staatlichkeit zu tun haben?

Fußnoten

3.
Vgl. Stephen D. Krasner, Sovereignty. Organized Hypocrisy, Princeton 1999.
4.
Vgl. Arthur Benz, Der moderne Staat. Grundlagen der politologischen Analyse, München-Wien 2001.