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11.5.2007 | Von:
Thomas Risse
Ursula Lehmkuhl

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit

Damit ist die Problematik des Regierens - von Governance - in Räumen begrenzter Staatlichkeit angedeutet:[5] Wie und unter welchen Bedingungen kann in Räumen begrenzter Staatlichkeit regiert werden, und welche Probleme entstehen dabei? Um sich der Beantwortung dieser Frage anzunähern, könnte es zunächst einmal helfen, sich der Governance-Leistungen moderner Nationalstaaten zu vergewissern. Der moderne Nationalstaat stellt erstens eine Herrschaftsordnung dar, ein System von politischen und sozialen Institutionen, die der Herstellung und Durchsetzung von autoritativen Entscheidungen dienten. Heute gehören Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu den allgemein akzeptierten normativen Vorgaben dieser Herrschaftsordnung. Zweitens hat der moderne Nationalstaat die Aufgabe, die Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger nach innen zu gewährleisten. Dem dient das Gewaltmonopol. Schließlich gehört drittens die Bereitstellung öffentlicher Güter zu den klassischen Staatsaufgaben, von der Herstellung ökonomischer Stabilität, der Gewährleistung eines Mindestmaßes an sozialer Absicherung bis zur öffentlichen Gesundheit, Bildung und - heute - des Erhalts der natürlichen Umwelt. Kurz: der moderne Nationalstaat erbrachte und erbringt Governance-Leistungen in den Bereichen Herrschaft, Sicherheit und Wohlfahrt.

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit bedeutet nun, genau diese Leistungen zu erbringen, ohne dass die "effektive Gebietsherrschaft" als ein Kernelement von Staatlichkeit vollständig gegeben wäre. Unter diesen Umständen ist zu vermuten, dass sich in Räumen begrenzter Staatlichkeit andere politische Regelungsformen herausbilden, die in der sozialwissenschaftlichen Governance-Diskussion als "neue Formen des Regierens" diskutiert werden.[6]

Damit ist erstens gemeint, dass nichtstaatliche Akteure direkt in die politische Steuerung einbezogen werden, z.B. im Rahmen von öffentlich-privaten Kooperationspartnerschaften (Public Private Partnerships). Zu solchen nichtstaatlichen Akteuren gehören Wirtschaftsunternehmen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) ebenso wie Familienclans und klientelistische Netzwerke. Dabei geht es nicht um die klassische Beeinflussung von Politik durch nationale oder transnationale gesellschaftliche Akteure. Vielmehr sind Formen des Mitregierens bzw. die Übernahme von Regierungsfunktionen durch nichtstaatliche Akteure gemeint. Wenn nichtstaatliche Akteure nicht nur staatliches Handeln beeinflussen, sondern mitregieren, dann führt dies zu hybriden Formen von Politik, eben den "neuen" Formen von Governance.

Die "neuen" Formen des Regierens zeichnen sich zweitens dadurch aus, dass sie weniger hierarchisch "von oben nach unten" ausgerichtet sind, denn genau dieses Merkmal staatlicher Herrschaft, auf "Befehle" (Gesetze) Gehorsam erwarten zu können, fehlt gerade in Räumen begrenzter Staatlichkeit oder ist nur schwach ausgebildet. Während die Rechtsdurchsetzung klassischer Nationalstaaten autoritativ und notfalls mithilfe einer sanktionsbewehrten Zentralgewalt erfolgt, stehen Räumen begrenzter Staatlichkeit diese Instrumente hierarchischer Steuerung nur begrenzt oder gar nicht zur Verfügung. Also muss Governance sich anderer Mechanismenbedienen. Um zentrale Entscheidungen durchzusetzen, sind Regierungen daher auf die Kooperation der Betroffenen angewiesen. Formen "nicht-hierarchischer" Steuerung reichen von Anreizsteuerung und "benchmarking" über die Initiierung kommunikativer Lern- und Überzeugungsprozesse bis hin zu symbolischer Orientierung. So sollen anstelle von Sanktionsdrohungen positive Anreize die Kosten-Nutzen-Kalküle der Betroffenen beeinflussen und das sozial oder politisch erwünschte Verhalten herbeiführen. Durch "bargaining" werden Vereinbarungen und Kompromisse aufgrund der gegebenen Interessen der Akteure horizontal ausgehandelt.Kommunikations-, Überzeugungs- und Lernprozesse zielen demgegenüber darauf ab, dass die beteiligten Akteure ihre Interessen zur Disposition stellen und neue Normen und Regeln internalisieren.

Zu vermuten ist, dass sich in Räumen begrenzter Staatlichkeit Formen von Governance herausbilden, die nicht-hierarchische bzw. "weiche" Formen der politischen Steuerung nutzen und auf vielfältigen Kooperationsformen zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren basieren.[7] Die Schwäche klassischer Staatlichkeit führt dazu, dass öffentlich-private Kooperationen oder rein private Governance-Formen von der Ausnahme zur Regel werden, weil sonst Governance-Leistungen gar nicht erbracht werden können. Während Public Private Partnerships auch in den westlichen entwickelten Staaten üblich sind, hier allerdings staatliches Handeln eher ergänzen, werden Governance-Netzwerke zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren in Räumen begrenzter Staatlichkeit vielfach zur Regelform des Regierens, die klassische Staatsfunktionen ersetzen. Denn wenn internationale Kooperationspartnerschaften sich zum Beispiel nicht um die HIV/AIDS-Bekämpfung in vielen Ländern schwacher Staatlichkeit kümmern würden, dann würden diese Governance-Leistungen gar nicht bereitgestellt.

Ein weiteres Charakteristikum von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit kommt hinzu: In den meisten Entwicklungs- und Übergangsgesellschaften, aber erst recht in den zerfallen(d)en Staaten in den Krisenregionen, sind die lokalen und nationalen Politik-Netzwerke auf die Zusammenarbeit mit internationalen und transnationalen Akteuren angewiesen. Diese reichen von ausländischen Regierungen über internationale (zwischenstaatliche) Organisationen (z.B. die Vereinten Nationen und ihre Unterorganisationen) bis hin zu transnational operierenden nichtstaatlichen Akteuren wie multinationalen Unternehmen und NGOs. Dieses Mitregieren inter- und transnationaler Akteure ergibt sich wieder funktional aus der Notwendigkeit, auch in Räumen "schwächelnder" Staatlichkeit bestimmte Governance-Leistungen bereitzustellen. Dabei werden häufig Impulse für effektive und legitime Steuerung einschließlich der (Wieder-)Herstellung von Staatlichkeit aus dem transnationalen Raum in Länder der Dritten Welt hineingetragen, beispielsweise von internationalen Organisationen oder multinationalen Unternehmen. Umgekehrt fordern vielfach nationale nicht-staatliche Akteure (z.B. Unternehmen oder NGOs) im Inneren dieser Länder bessere Governance-Strukturen und erbitten dazu internationale Unterstützung, auch gegebenenfalls entgegen den Interessen von nationalen staatlichen Akteuren.

Fußnoten

5.
Vgl. zum Folgenden auch Thomas Risse, Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. "Failed States" werden zum zentralen Problem der internationalen Politik, in: Internationale Politik, 60 (2005) 9, S. 6 - 12.
6.
"Neu" steht deshalb in Anführungszeichen, weil diese Governance-Formen alles andere als neu sind. Die Handelskompanien, die im Zusammenhang mit den kolonialen Regierungen für die Handelsbeziehungen zwischen Kolonien und Mutterland sorgten, stellen beispielsweise eine historische Form öffentlich-privater Partnerschaften dar.
7.
Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass Herrschaft in Räumen begrenzter Staatlichkeit oft über nicht verregelte Gewaltanwendung ausgeübt wird.