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11.5.2007 | Von:
Thomas Risse
Ursula Lehmkuhl

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit

Kritische Reflexion herkömmlicher Governance-Begriffe

Es sollte bereits deutlich geworden sein, dass Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit vor anderen Problemen steht, als sie normalerweise im Zusammenhang mit der Reformproblematik entwickelter Wohlfahrtsstaaten diskutiert werden. Daraus ergibt sich auch eine kritische Reflexion auf das Governance-Konzept selbst sowie auf die entsprechenden Programme der verschiedenen nationalen wie internationalen Entwicklungsorganisationen. Denn diese - von den Vereinten Nationen über die Weltbank, die Europäische Union, die USA bis zur deutschen Entwicklungspolitik - orientieren sich fast allesamt an einem Leitbild, das am modernen, entwickelten Rechts- und Wohlfahrtsstaat ausgerichtet ist. Es handelt sich um eine modernisierungstheoretische Zielperspektive, die davon ausgeht, dass Entwicklungs- und Transformationsgesellschaften allmählich von der Logik moderner demokratischer Rechtsstaatlichkeit eingeholt werden. Zwar hat sich heute eine etwas andere Variante der Modernisierungstheorie politisch durchgesetzt als diejenige, die in den 1960er Jahren en vogue war. Damals argumentierte man, Voraussetzung der Modernisierung seien Wirtschaftswachstum und Öffnung gegenüber den Weltmärkten, was dann schließlich zu Säkularisierung und Demokratisierung führen würde. Heute hat sich bei den nationalen und internationalen Entwicklungsorganisationen die Vorstellung durchgesetzt, dass Demokratisierung, der Aufbau rechtsstaatlicher Institutionen und die wirtschaftliche Liberalisierung gleichzeitig erfolgen müssten, um Modernisierung zu erreichen. Hinzu kommt "state-building", wenn man es mit zerfallenen Staaten zu tun hat. Aber die Zielperspektive dieser Maßnahmen ist immer die gleiche: Der entwickelte demokratische Rechts- und Interventionsstaat westlicher Prägung, der gleichsam als "Modernisierungspaket" zu institutionalisieren ist.

Bei der Konfrontation mit Räumen begrenzter Staatlichkeit stößt dieses Modernisierungspaket auf systematische Probleme: Es beruht auf der Annahme, dass es sich bei begrenzter Staatlichkeit um ein defizitäres Übergangsphänomen statt um eine Ausgangsbedingung des Regierens handelt. Dadurch gerät aus dem Blick, dass sich in Räumen begrenzter Staatlichkeit vielleicht ganz andere Formen des Regierens herausbilden könnten, die Formen traditioneller Herrschaft mit den oben angedeuteten "neuen" Governance-Modi verbinden. Begrenzte Staatlichkeit wäre dann kein Übergangsphänomen, sondern ein Herrschaftszustand, der beim Design von Strategien zur Herstellung von legitimen und effektiven Regierungsformen stärker als bislang üblich berücksichtigt werden müsste. Die Frage ist dann nicht mehr: Wie kann ein regierungsfähiger Staat installiert werden, sondern eher: Inwieweit können private Akteure Governance-Leistungen bereitstellen, ohne dass im Hintergrund der Staat dafür sorgt, dass die bereitgestellten Güter auch allen Bürgerinnen und Bürgern zugute kommen? Kann öffentliche Sicherheit etwa von öffentlich-privaten Kooperationspartnerschaften - z.B. unter Hinzuziehung privater Sicherheitsfirmen - hergestellt werden, oder bedarf es dazu eines staatlichen Gewaltmonopols? Diese Fragen können weder empirisch noch praktisch gestellt werden, wenn wir uns zu sehr vom modernisierungstheoretischen Paradigma leiten lassen.

Aber auch der oben verwendete Governance-Begriff ist problematisch, wenn er auf Räume begrenzter Staatlichkeit angewendet wird. Beispielsweise beruht er darauf, dass die Grenze zwischen "öffentlich" und "privat", zwischen "staatlich" und "nichtstaatlich", aber auch zwischen "formell/gesetzt" und "informell" gegeben und eindeutig bestimmbar ist. Dies ist der offensichtlichste Beleg dafür, dass die Governance-Diskussion durch und durch von der Begrifflichkeit moderner und entwickelter Staatlichkeit geprägt ist. Historisch finden die mit dem modernen (westlichen) Begriff des Privaten verbundenen Individualisierungs- und Personalisierungsprozesse beispielsweise erst im Verlaufe der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts ihre politische Entsprechung in der sich etablierenden Trennung der Sphäre des Öffentlichen und des Privaten und damit der Herausbildung des "Sich-Gegenüberstehens von Staat' und Gesellschaft'".[8]

Auch in den gegenwärtigen "Räumen begrenzter Staatlichkeit" lassen sich viele Akteure nicht eindeutig dem öffentlichen oder dem privaten Sektor zuordnen: Warlords, die gleichzeitig Verteidigungsminister ihres Landes sind; Regierungschefs in neopatrimonialen Staaten, die über klientelistische Patronage-Netzwerke das Staatseinkommen verteilen und so ihre Herrschaft sichern; schließlich "Schattenstaatlichkeit", die dadurch gekennzeichnet ist, dass sich in zerfallen(d)en Staaten politische und soziale Ordnungsmuster herausbilden, die im Wesentlichen auf informellen Strukturen beruhen.[9] Ähnliches gilt für die lokalen Akteure, die in Kolonien an der Herrschaftsetablierung und -sicherung beteiligt waren. Die im Rahmen der Strategie des divide et impera politisch funktionalisierten indigenen Herrschaftseliten lassen sich nicht eindeutig dem (kolonial-)staatlichen oder dem nichtstaatlichen Bereich zuordnen.

Problematisch ist auch die zweite Dimension, nach der gängigerweise Governance-Formen differenziert werden, vor allem die Unterscheidung zwischen "hierarchischer" und "nichthierarchischer" Steuerung. Auch hier stellt sich die Frage, ob die Unterscheidung noch tragfähig ist, wenn wir es mit "hybriden Regimen" in Räumen begrenzter Staatlichkeit zu tun haben[10] oder diese Steuerungskonzepte auf historische Varianten von Räumen eingeschränkter oder schwacher Staatlichkeit anwenden. Wie ist es konzeptionell zu fassen, wenn in Räumen begrenzter Staatlichkeit dem Privatsektor zuzuordnende Akteure den Staat usurpieren und sich der Gewaltmittel und der Rechtsdurchsetzungsfähigkeit für ihre Zwecke bemächtigen?

Die hier diskutierten Beispiele machen schließlich deutlich, dass ein Teil der aktuellen Governance-Diskussion in der Politikwissenschaft ahistorisch angelegt ist und die historische Kontingenz moderner Staatlichkeit übersieht. Schon ein kurzer Blick in dieGeschichte belegt nämlich, dass es die "neuen" Formen des Regierens unter Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure eigentlich immer schon gegeben hat. Die Untersuchung von Governance-Formen in historischen Räumen begrenzter Staatlichkeit erlaubt es daher ebenso wie der Bezug auf die heutigen Räume außerhalb der OECD-Welt, das Governance-Konzept hinsichtlich seiner Übertragbarkeit und Generalisierbarkeit kritisch zu überprüfen. Die Konzentration auf koloniale und semi-koloniale Räume des 18. und 19. Jahrhunderts ermöglicht die Analyse der Governance-Problematik in sehr unterschiedlichen raum-zeitlichen Varianten und jeweils spezifischen Kontexten fehlender bzw. schwacher Staatlichkeit. Die Untersuchung dieser (semi-)kolonialen Räume schärft den analytischen Blick auf die historischen Ursachen von Staatsversagen und die Randbedingungen von "state-building". Denn die Literatur zu Staatsversagen und -zerfall verweist immer wieder auf das koloniale Erbe, ohne dass dies im Allgemeinen näher ausgeführt würde.[11]

Fußnoten

8.
Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Bedeutung der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft im demokratischen Sozialstaat der Gegenwart, in: Ders. (Hrsg.), Staat, Gesellschaft, Freiheit, Frankfurt/M. 1976, S. 190f.
9.
Vgl. Jan Koehler/Christoph Zürcher, Der Staat und sein Schatten. Zur Institutionalisierung hybrider Staatlichkeit im Südkaukasus, in: WeltTrends, 12 (2004) 45, S. 84 - 96.
10.
Vgl. Petra Bendel u.a. (Hrsg.), Hybride Regime. Zur Konzeption und Empirie demokratischer Grauzonen, Opladen 2002.
11.
Vgl. Robert I. Rotberg (Ed.), When States Fail. Causes and Consequences, Princeton 2004.