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11.5.2007 | Von:
Thomas Risse
Ursula Lehmkuhl

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit

Die Frage, wie unter den Bedingungen begrenzter Staatlichkeit regiert werden und welchen Beitrag die internationale Gemeinschaft dazu erbringen kann, ist ein zentrales Thema der Weltpolitik und der wissenschaftlichen Diskussion geworden.

Einleitung

Zu Beginn des 21. Jahrhunderts steht die Welt vor einer Reihe zentraler Herausforderungen. Humanitäre Katastrophen, Pandemien wie HIV/AIDS und die Bekämpfung von Hunger und Unterentwicklung sind nicht mehr "nur" isolierte Probleme der so genannten Dritten Welt, sondern betreffen Sicherheit und Wohlfahrt der entwickelten Welt unmittelbar.[1] Das Gleiche gilt für die Klimaerwärmung und andere globale Umweltprobleme. Gleichzeitig gehen von transnationalen Terror-Netzwerken und von der beschleunigten Verbreitung von Massenvernichtungsmitteln neue Sicherheitsbedrohungen aus. Bürgerkriege und Gewaltmärkte in den Krisenregionen der Welt - von Afrika südlich der Sahara über den Nahen und Mittleren Osten, die Peripherie Russlands, Teile Asiens und Lateinamerikas - bedrohen nicht nur die Stabilität der jeweiligen Regionen, sondern die internationale Sicherheit insgesamt.









Es wird immer deutlicher, dass herkömmliche Formen nationalstaatlicher Steuerung und internationaler Verregelung diesen globalen Herausforderungen nicht gerecht werden. Governance ist auch deshalb zu einem zentralen Thema sozialwissenschaftlicher Forschung geworden. Dabei besteht weitgehend Übereinstimmung, dass Governance bestimmte Leistungen in den Bereichen Herrschaft, Sicherheit und Wohlfahrt erbringen soll. Unter Governance verstehen wir hier in Anlehnung an die sozialwissenschaftliche Diskussion "Regieren mit großem R", also die Gesamtheit der vielfältigen kollektiven Regelungsformen gesellschaftlicher Sachverhalte.[2]

Die Debatte um Governance hat sich bisher auf moderne Nationalstaaten der OECD-Welt konzentriert. Dabei werden Kernelemente moderner Staatlichkeit - nämlich "effektive Gebietsherrschaft" im Sinne eines legitimen Gewaltmonopols und die grundsätzliche Fähigkeit, politische Entscheidungen treffen und durchsetzen zu können - als Hintergrundbedingungen häufig stillschweigend vorausgesetzt. Sowohl der Blick auf die zwei Drittel der Staaten außerhalb des Raums der entwickelten OECD-Welt als auch die Betrachtung von historischen Räumen begrenzter Staatlichkeit - z.B. koloniale Räume - zeigen jedoch, dass Governance-Leistungen sehr viel häufiger unter Bedingungen erbracht werden, in denen effektive Gebietsherrschaft, staatliches Gewaltmonopol und autoritative Entscheidungskompetenz des Staates nicht oder nur teilweise gegeben sind. Gewaltmonopol und politische Durchsetzungsfähigkeit des (National-)Staates stellen sowohl in zeitlicher als auch in räumlicher Hinsicht die Ausnahme und nicht die Regel dar. Es genügt ein kurzer Blick in die Tageszeitungen: Afghanistan, Kolumbien, Kongo, Sudan - "begrenzte Staatlichkeit" ist zu einem allgegenwärtigen Bestandteil der globalen Politik geworden. Die Frage, wie unter diesen Bedingungen regiert wird und welchen Beitrag die internationale Gemeinschaft dazu leisten kann, ist ein zentrales Thema der Weltpolitik und der wissenschaftlichen Diskussion geworden. Diesem empirischen Befund muss sich die Governance-Diskussion stellen.

Im Folgenden soll der Frage nachgegangen werden, welche Konsequenzen sich für das Regieren ergeben, wenn wir es mit Räumen begrenzter Staatlichkeit zu tun haben. Dazu müssen wir zunächst klären, was eigentlich mit "begrenzter Staatlichkeit" gemeint ist. Anschließend wird diskutiert, welche Folgen sich daraus für die Governance-Problematik ergeben.

Räume begrenzter Staatlichkeit

Was haben Nigeria, Somalia, Brasilien, Kenia und China, aber auch Süditalien, die Vororte von Paris und sogar Berlin-Neukölln oder - um die historische Dimension mit einzubringen - die europäischen und japanischen Überseekolonien gemeinsam? Nach unserem Verständnis handelt es sich um Räume begrenzter Staatlichkeit. Zunächst geht es mit Ausnahme der kolonialen Räume immer noch um staatliche Räume. Selbst ein zerfallener Staat wie Somalia, dessen Botschaft verwaist im Bonner Villenviertel steht, unterscheidet sich von multinationalen Unternehmen wie Daimler Chrysler oder General Electric oder von einer Nichtregierungsorganisation wie Amnesty International durch das Etikett "Staat", auch wenn es sich um eine mehr oder weniger fiktive Zuschreibung der Staatengemeinschaft handelt.

Räume begrenzter Staatlichkeit zeichnen sich dadurch aus, dass bei ihnen zwischen der von der internationalen Gemeinschaft zugeschriebenen Souveränität (der "westfälischen Souveränität")[3] und dem, was man "effektive Souveränität" nennt, eine mehr oder weniger große Lücke klafft. Effektive Souveränität meint hier die Fähigkeit, zentrale politische Entscheidungen herstellen und autoritativ durchsetzen zu können. "Begrenzte Staatlichkeit" bezeichnet hingegen Defizite bei dem, was Juristen "effektive Gebietsherrschaft" nennen. Dabei kann es sich im Extremfall zerfallen(d)er Staaten um die weitgehende Erosion des staatlichen Gewaltmonopols handeln, sodass ein gewaltoffener Raum entsteht. In den meisten Fällen begrenzter Staatlichkeit haben wir es aber in erster Linie mit schwachen politischen bzw. staatlichen Institutionen zu tun, die weder in der Lage sind, Entscheidungen herzustellen, noch diese am Ende auch durchzusetzen, notfalls unter Rückgriff auf Zwang. Dabei hat diese Institutionenschwäche noch eine weitere Folge: Moderne Staatlichkeit ist nicht nur durch die Fähigkeit gekennzeichnet, Entscheidungen und Regeln (Gesetze) durchzusetzen, sondern sie begrenzt gleichzeitig politische Herrschaft. Das unterscheidet Staatlichkeit von Willkürherrschaft.[4] In Räumen begrenzter Staatlichkeit führt die Institutionenschwäche dagegen dazu, dass eine Begrenzung von Herrschaft nur unzureichend erfolgt. Im Extremfall können politische Akteure von fast niemandem mehr zur Rechenschaft gezogen werden; sie beuten staatliche Ressourcen für ihre privaten Zwecke aus oder verteilen die staatlichen Einnahmen an ihre klientelistischen Netzwerke. So führt diese Institutionenschwäche dazu, dass Warlords öffentliche Sicherheit verknappen und als privates Gut gegen Bezahlung zur Verfügung stellen wie etwa in Nigeria.

Nun sind gewaltoffene Räume zerfallen(d)er Staaten nur das eine Extrem begrenzter Staatlichkeit. In diesen Räumen ist "Staat" nur noch ein Etikett, dem in der Wirklichkeit - im Sinne effektiver Souveränität - kaum noch etwas entspricht, wie etwa in Somalia. Viel häufiger existieren "schwache" Staaten in verschiedenen Entwicklungs- und Transformationsgesellschaften, die Teile ihres Territoriums nicht (mehr) kontrollieren oder nicht in der Lage sind, Entscheidungen in einzelnen Teilbereichen der Politik effektiv durchzusetzen. So verfügt der brasilianische Staat in Teilen Amazoniens nur über ein eingeschränktes Gewaltmonopol, das Gleiche gilt für den Nordosten Kenias. Selbst die Volksrepublik China ist nicht in der Lage, die eigene Umweltgesetzgebung effektiv in allen Landesteilen zu implementieren. Hinzu kommt in diesem Fall, dass Institutionen zur Herrschaftsbegrenzung nur schwach ausgeprägt sind. Um hier kein Missverständnis aufkommen zu lassen: Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sind nur eine Möglichkeit der Herrschaftsbegrenzung, viele traditionale Gesellschaften bedienen sich anderer Verfahren. Staatlichkeit sollte man deshalb nicht mit demokratischer Staatlichkeit gleichsetzen.

Ähnliches können wir in den genannten historischen Räumen begrenzter Staatlichkeit beobachten. Den Kolonialmächten gelang es in den seltensten Fällen, in den kolonisierten Gebieten "moderne" Staatlichkeit dauerhaft zu etablieren. So führte die Errichtung von Kolonien als Ergebnis der Expansion des "Westens" - aber auch Japans - seit dem Ende des 19. Jahrhunderts zwar zur Ausbreitung und weltweiten Durchsetzung unterschiedlicher Spielarten des europäischen Modells vom Territorial- und Nationalstaat. Die sich dabei entwickelnden Varianten mangelnder Verfügung über das Gewaltmonopol und eingeschränkter Rechtsdurchsetzungsfähigkeit produzierten jedoch sehr unterschiedlich strukturierte Räume begrenzter Staatlichkeit. Häufig kam es dabei zur Herausbildung komplementärer Instanzen, die die bürokratischen Einrichtungen und die Steuerungskapazitäten des "Mutterlandes" in den überseeischen Territorien überlagerten und zu neuen Formen des Regierens führten. Die Folge ist, dass uns häufig ehemalige Kolonien, die aufgrund der bereits vorhandenen eingeschränkten Staatlichkeit und der fortgesetzten ökonomischen Abhängigkeit im Zuge des Entkolonialisierungsprozesses den Schritt zum modernen Staat nicht schafften, heute als Entwicklungsländer oder sogar als zerfallen(d)e Staaten wieder begegnen.

Aber begrenzte Staatlichkeit ist nicht auf Entwicklungsländer und koloniale Räume beschränkt, wie die oben angedeuteten Beispiele zeigen. Auch in der so genannten entwickelten Welt der OECD-Länder begegnen uns Räume, in denen die staatliche Rechtsdurchsetzungsfähigkeit nur begrenzt gegeben ist (etwa die Pariser Vororte). Wir sollten uns also vor der Arroganz hüten, begrenzte Staatlichkeit als ausschließliches Problem der Dritten Welt zu sehen.

Wenn aber schätzungsweise zwei Drittel der heutigen Staatenwelt und selbst Teile der hoch entwickelten Gesellschaften zu Räumen begrenzter Staatlichkeit gehören, so hat das schwerwiegende Konsequenzen für die internationale Politik. Denn die Welt als Staatenwelt beruht auf der oben angedeuteten Fiktion, dass sie aus modernen Nationalstaaten besteht, die über ein funktionierendes Gewaltmonopol nach innen und außen verfügen und an deren Fähigkeit zur Rechtsdurchsetzung keine Zweifel bestehen. Auch das Völkerrecht beruht auf der Fiktion souveräner Nationalstaaten. Die Souveränitätszuschreibung seitens der Staatengemeinschaft geht von der Annahme aus, man habe es mit funktionierenden Staaten im Sinne "effektiver Gebietsherrschaft" zu tun. Das Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten beruht u.a. auf der Vorstellung, dass souveräne Nationalstaaten sich erfolgreich um ihre eigenen Angelegenheiten kümmern können.

Könnte es angesichts der vielfältigen Räume begrenzter Staatlichkeit sein, dass sich der moderne entwickelte und souveräne Nationalstaat letztlich als historische Ausnahme erweist? Denn auch in Europa, von wo aus moderne Nationalstaatlichkeit ihren Ausgangspunkt nahm, hat sich diese eigentlich erst im 19. Jahrhundert durchgesetzt im Sinne der endgültigen Etablierung des Gewaltmonopols nach innen und außen. Die Globalisierung von Staatlichkeit als dominanter Organisationsform des zeitgenössischen internationalen Systems fand sogar erst in den 1960er Jahren mit der Entkolonialisierung statt. Erleben wir heute - kaum fünfzig Jahre später - bereits wieder den Anfang vom Ende moderner Staatlichkeit? Oder wird sich der moderne demokratische Rechts- und Interventionsstaat schließlich doch weltweit durchsetzen?

Was aber, wenn wir es weltpolitisch dauerhaft mit Räumen begrenzter Staatlichkeit zu tun hätten? Was wäre, wenn westliche entwickelte Demokratien nur eine mögliche Ausprägungsform guter politischer Ordnung darstellten, aber beileibe nicht die Einzige? Es könnte ja sein, dass die anfangs erwähnten weltweiten Herausforderungen die Folge eines Trends von Globalisierung und Transnationalisierung "von oben" bei gleichzeitiger Aushöhlung klassischer Staatlichkeit "von unten" sind, dass wir also das Ende moderner Staatlichkeit erleben. Aber selbst wenn man so weit nicht gehen will: Welche politischen Konsequenzen ergeben sich für die internationale Ordnung, das Völkerrecht und die Weltpolitik, wenn wir es dauerhaft und nicht nur übergangsweise mit Räumen begrenzter Staatlichkeit zu tun haben?

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit

Damit ist die Problematik des Regierens - von Governance - in Räumen begrenzter Staatlichkeit angedeutet:[5] Wie und unter welchen Bedingungen kann in Räumen begrenzter Staatlichkeit regiert werden, und welche Probleme entstehen dabei? Um sich der Beantwortung dieser Frage anzunähern, könnte es zunächst einmal helfen, sich der Governance-Leistungen moderner Nationalstaaten zu vergewissern. Der moderne Nationalstaat stellt erstens eine Herrschaftsordnung dar, ein System von politischen und sozialen Institutionen, die der Herstellung und Durchsetzung von autoritativen Entscheidungen dienten. Heute gehören Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu den allgemein akzeptierten normativen Vorgaben dieser Herrschaftsordnung. Zweitens hat der moderne Nationalstaat die Aufgabe, die Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger nach innen zu gewährleisten. Dem dient das Gewaltmonopol. Schließlich gehört drittens die Bereitstellung öffentlicher Güter zu den klassischen Staatsaufgaben, von der Herstellung ökonomischer Stabilität, der Gewährleistung eines Mindestmaßes an sozialer Absicherung bis zur öffentlichen Gesundheit, Bildung und - heute - des Erhalts der natürlichen Umwelt. Kurz: der moderne Nationalstaat erbrachte und erbringt Governance-Leistungen in den Bereichen Herrschaft, Sicherheit und Wohlfahrt.

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit bedeutet nun, genau diese Leistungen zu erbringen, ohne dass die "effektive Gebietsherrschaft" als ein Kernelement von Staatlichkeit vollständig gegeben wäre. Unter diesen Umständen ist zu vermuten, dass sich in Räumen begrenzter Staatlichkeit andere politische Regelungsformen herausbilden, die in der sozialwissenschaftlichen Governance-Diskussion als "neue Formen des Regierens" diskutiert werden.[6]

Damit ist erstens gemeint, dass nichtstaatliche Akteure direkt in die politische Steuerung einbezogen werden, z.B. im Rahmen von öffentlich-privaten Kooperationspartnerschaften (Public Private Partnerships). Zu solchen nichtstaatlichen Akteuren gehören Wirtschaftsunternehmen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) ebenso wie Familienclans und klientelistische Netzwerke. Dabei geht es nicht um die klassische Beeinflussung von Politik durch nationale oder transnationale gesellschaftliche Akteure. Vielmehr sind Formen des Mitregierens bzw. die Übernahme von Regierungsfunktionen durch nichtstaatliche Akteure gemeint. Wenn nichtstaatliche Akteure nicht nur staatliches Handeln beeinflussen, sondern mitregieren, dann führt dies zu hybriden Formen von Politik, eben den "neuen" Formen von Governance.

Die "neuen" Formen des Regierens zeichnen sich zweitens dadurch aus, dass sie weniger hierarchisch "von oben nach unten" ausgerichtet sind, denn genau dieses Merkmal staatlicher Herrschaft, auf "Befehle" (Gesetze) Gehorsam erwarten zu können, fehlt gerade in Räumen begrenzter Staatlichkeit oder ist nur schwach ausgebildet. Während die Rechtsdurchsetzung klassischer Nationalstaaten autoritativ und notfalls mithilfe einer sanktionsbewehrten Zentralgewalt erfolgt, stehen Räumen begrenzter Staatlichkeit diese Instrumente hierarchischer Steuerung nur begrenzt oder gar nicht zur Verfügung. Also muss Governance sich anderer Mechanismenbedienen. Um zentrale Entscheidungen durchzusetzen, sind Regierungen daher auf die Kooperation der Betroffenen angewiesen. Formen "nicht-hierarchischer" Steuerung reichen von Anreizsteuerung und "benchmarking" über die Initiierung kommunikativer Lern- und Überzeugungsprozesse bis hin zu symbolischer Orientierung. So sollen anstelle von Sanktionsdrohungen positive Anreize die Kosten-Nutzen-Kalküle der Betroffenen beeinflussen und das sozial oder politisch erwünschte Verhalten herbeiführen. Durch "bargaining" werden Vereinbarungen und Kompromisse aufgrund der gegebenen Interessen der Akteure horizontal ausgehandelt.Kommunikations-, Überzeugungs- und Lernprozesse zielen demgegenüber darauf ab, dass die beteiligten Akteure ihre Interessen zur Disposition stellen und neue Normen und Regeln internalisieren.

Zu vermuten ist, dass sich in Räumen begrenzter Staatlichkeit Formen von Governance herausbilden, die nicht-hierarchische bzw. "weiche" Formen der politischen Steuerung nutzen und auf vielfältigen Kooperationsformen zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren basieren.[7] Die Schwäche klassischer Staatlichkeit führt dazu, dass öffentlich-private Kooperationen oder rein private Governance-Formen von der Ausnahme zur Regel werden, weil sonst Governance-Leistungen gar nicht erbracht werden können. Während Public Private Partnerships auch in den westlichen entwickelten Staaten üblich sind, hier allerdings staatliches Handeln eher ergänzen, werden Governance-Netzwerke zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren in Räumen begrenzter Staatlichkeit vielfach zur Regelform des Regierens, die klassische Staatsfunktionen ersetzen. Denn wenn internationale Kooperationspartnerschaften sich zum Beispiel nicht um die HIV/AIDS-Bekämpfung in vielen Ländern schwacher Staatlichkeit kümmern würden, dann würden diese Governance-Leistungen gar nicht bereitgestellt.

Ein weiteres Charakteristikum von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit kommt hinzu: In den meisten Entwicklungs- und Übergangsgesellschaften, aber erst recht in den zerfallen(d)en Staaten in den Krisenregionen, sind die lokalen und nationalen Politik-Netzwerke auf die Zusammenarbeit mit internationalen und transnationalen Akteuren angewiesen. Diese reichen von ausländischen Regierungen über internationale (zwischenstaatliche) Organisationen (z.B. die Vereinten Nationen und ihre Unterorganisationen) bis hin zu transnational operierenden nichtstaatlichen Akteuren wie multinationalen Unternehmen und NGOs. Dieses Mitregieren inter- und transnationaler Akteure ergibt sich wieder funktional aus der Notwendigkeit, auch in Räumen "schwächelnder" Staatlichkeit bestimmte Governance-Leistungen bereitzustellen. Dabei werden häufig Impulse für effektive und legitime Steuerung einschließlich der (Wieder-)Herstellung von Staatlichkeit aus dem transnationalen Raum in Länder der Dritten Welt hineingetragen, beispielsweise von internationalen Organisationen oder multinationalen Unternehmen. Umgekehrt fordern vielfach nationale nicht-staatliche Akteure (z.B. Unternehmen oder NGOs) im Inneren dieser Länder bessere Governance-Strukturen und erbitten dazu internationale Unterstützung, auch gegebenenfalls entgegen den Interessen von nationalen staatlichen Akteuren.

Kritische Reflexion herkömmlicher Governance-Begriffe

Es sollte bereits deutlich geworden sein, dass Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit vor anderen Problemen steht, als sie normalerweise im Zusammenhang mit der Reformproblematik entwickelter Wohlfahrtsstaaten diskutiert werden. Daraus ergibt sich auch eine kritische Reflexion auf das Governance-Konzept selbst sowie auf die entsprechenden Programme der verschiedenen nationalen wie internationalen Entwicklungsorganisationen. Denn diese - von den Vereinten Nationen über die Weltbank, die Europäische Union, die USA bis zur deutschen Entwicklungspolitik - orientieren sich fast allesamt an einem Leitbild, das am modernen, entwickelten Rechts- und Wohlfahrtsstaat ausgerichtet ist. Es handelt sich um eine modernisierungstheoretische Zielperspektive, die davon ausgeht, dass Entwicklungs- und Transformationsgesellschaften allmählich von der Logik moderner demokratischer Rechtsstaatlichkeit eingeholt werden. Zwar hat sich heute eine etwas andere Variante der Modernisierungstheorie politisch durchgesetzt als diejenige, die in den 1960er Jahren en vogue war. Damals argumentierte man, Voraussetzung der Modernisierung seien Wirtschaftswachstum und Öffnung gegenüber den Weltmärkten, was dann schließlich zu Säkularisierung und Demokratisierung führen würde. Heute hat sich bei den nationalen und internationalen Entwicklungsorganisationen die Vorstellung durchgesetzt, dass Demokratisierung, der Aufbau rechtsstaatlicher Institutionen und die wirtschaftliche Liberalisierung gleichzeitig erfolgen müssten, um Modernisierung zu erreichen. Hinzu kommt "state-building", wenn man es mit zerfallenen Staaten zu tun hat. Aber die Zielperspektive dieser Maßnahmen ist immer die gleiche: Der entwickelte demokratische Rechts- und Interventionsstaat westlicher Prägung, der gleichsam als "Modernisierungspaket" zu institutionalisieren ist.

Bei der Konfrontation mit Räumen begrenzter Staatlichkeit stößt dieses Modernisierungspaket auf systematische Probleme: Es beruht auf der Annahme, dass es sich bei begrenzter Staatlichkeit um ein defizitäres Übergangsphänomen statt um eine Ausgangsbedingung des Regierens handelt. Dadurch gerät aus dem Blick, dass sich in Räumen begrenzter Staatlichkeit vielleicht ganz andere Formen des Regierens herausbilden könnten, die Formen traditioneller Herrschaft mit den oben angedeuteten "neuen" Governance-Modi verbinden. Begrenzte Staatlichkeit wäre dann kein Übergangsphänomen, sondern ein Herrschaftszustand, der beim Design von Strategien zur Herstellung von legitimen und effektiven Regierungsformen stärker als bislang üblich berücksichtigt werden müsste. Die Frage ist dann nicht mehr: Wie kann ein regierungsfähiger Staat installiert werden, sondern eher: Inwieweit können private Akteure Governance-Leistungen bereitstellen, ohne dass im Hintergrund der Staat dafür sorgt, dass die bereitgestellten Güter auch allen Bürgerinnen und Bürgern zugute kommen? Kann öffentliche Sicherheit etwa von öffentlich-privaten Kooperationspartnerschaften - z.B. unter Hinzuziehung privater Sicherheitsfirmen - hergestellt werden, oder bedarf es dazu eines staatlichen Gewaltmonopols? Diese Fragen können weder empirisch noch praktisch gestellt werden, wenn wir uns zu sehr vom modernisierungstheoretischen Paradigma leiten lassen.

Aber auch der oben verwendete Governance-Begriff ist problematisch, wenn er auf Räume begrenzter Staatlichkeit angewendet wird. Beispielsweise beruht er darauf, dass die Grenze zwischen "öffentlich" und "privat", zwischen "staatlich" und "nichtstaatlich", aber auch zwischen "formell/gesetzt" und "informell" gegeben und eindeutig bestimmbar ist. Dies ist der offensichtlichste Beleg dafür, dass die Governance-Diskussion durch und durch von der Begrifflichkeit moderner und entwickelter Staatlichkeit geprägt ist. Historisch finden die mit dem modernen (westlichen) Begriff des Privaten verbundenen Individualisierungs- und Personalisierungsprozesse beispielsweise erst im Verlaufe der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts ihre politische Entsprechung in der sich etablierenden Trennung der Sphäre des Öffentlichen und des Privaten und damit der Herausbildung des "Sich-Gegenüberstehens von Staat' und Gesellschaft'".[8]

Auch in den gegenwärtigen "Räumen begrenzter Staatlichkeit" lassen sich viele Akteure nicht eindeutig dem öffentlichen oder dem privaten Sektor zuordnen: Warlords, die gleichzeitig Verteidigungsminister ihres Landes sind; Regierungschefs in neopatrimonialen Staaten, die über klientelistische Patronage-Netzwerke das Staatseinkommen verteilen und so ihre Herrschaft sichern; schließlich "Schattenstaatlichkeit", die dadurch gekennzeichnet ist, dass sich in zerfallen(d)en Staaten politische und soziale Ordnungsmuster herausbilden, die im Wesentlichen auf informellen Strukturen beruhen.[9] Ähnliches gilt für die lokalen Akteure, die in Kolonien an der Herrschaftsetablierung und -sicherung beteiligt waren. Die im Rahmen der Strategie des divide et impera politisch funktionalisierten indigenen Herrschaftseliten lassen sich nicht eindeutig dem (kolonial-)staatlichen oder dem nichtstaatlichen Bereich zuordnen.

Problematisch ist auch die zweite Dimension, nach der gängigerweise Governance-Formen differenziert werden, vor allem die Unterscheidung zwischen "hierarchischer" und "nichthierarchischer" Steuerung. Auch hier stellt sich die Frage, ob die Unterscheidung noch tragfähig ist, wenn wir es mit "hybriden Regimen" in Räumen begrenzter Staatlichkeit zu tun haben[10] oder diese Steuerungskonzepte auf historische Varianten von Räumen eingeschränkter oder schwacher Staatlichkeit anwenden. Wie ist es konzeptionell zu fassen, wenn in Räumen begrenzter Staatlichkeit dem Privatsektor zuzuordnende Akteure den Staat usurpieren und sich der Gewaltmittel und der Rechtsdurchsetzungsfähigkeit für ihre Zwecke bemächtigen?

Die hier diskutierten Beispiele machen schließlich deutlich, dass ein Teil der aktuellen Governance-Diskussion in der Politikwissenschaft ahistorisch angelegt ist und die historische Kontingenz moderner Staatlichkeit übersieht. Schon ein kurzer Blick in dieGeschichte belegt nämlich, dass es die "neuen" Formen des Regierens unter Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure eigentlich immer schon gegeben hat. Die Untersuchung von Governance-Formen in historischen Räumen begrenzter Staatlichkeit erlaubt es daher ebenso wie der Bezug auf die heutigen Räume außerhalb der OECD-Welt, das Governance-Konzept hinsichtlich seiner Übertragbarkeit und Generalisierbarkeit kritisch zu überprüfen. Die Konzentration auf koloniale und semi-koloniale Räume des 18. und 19. Jahrhunderts ermöglicht die Analyse der Governance-Problematik in sehr unterschiedlichen raum-zeitlichen Varianten und jeweils spezifischen Kontexten fehlender bzw. schwacher Staatlichkeit. Die Untersuchung dieser (semi-)kolonialen Räume schärft den analytischen Blick auf die historischen Ursachen von Staatsversagen und die Randbedingungen von "state-building". Denn die Literatur zu Staatsversagen und -zerfall verweist immer wieder auf das koloniale Erbe, ohne dass dies im Allgemeinen näher ausgeführt würde.[11]

Schlussfolgerungen

Wir haben in diesem Beitrag argumentiert, dass sich Politik und Wissenschaft in Zukunft verstärkt mit der Governance-Problematik in Räumen begrenzter Staatlichkeit beschäftigen müssen. Zurzeit orientiert sich die internationale Gemeinschaft bei ihren Hilfsmaßnahmen zur (Wieder-)Herstellung von Staatlichkeit noch fast vollständig am Idealbild des entwickelten und demokratischen Wohlfahrtsstaates westlicher Prägung. Wenn wir es aber mit Räumen begrenzter Staatlichkeit als Regel- und nicht als Ausnahmefall zu tun haben, dann ist diese Zielvorgabe weder praktikabel noch normativ geboten. Wenn Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit in Zukunft systematisch auf die Mitwirkung nichtstaatlicher Akteure, auf nichthierarchische Steuerungsformen und die Beteiligung der internationalen Gemeinschaft angewiesen ist, dann kommt es vor allem darauf an, die Erfolgsbedingungen dieser "neuen" Governance-Formen zu bestimmen.

Normatives Kriterium müsste sein, wie unter den Bedingungen begrenzter Staatlichkeit legitim und effektiv - d.h. an Problemlösungsfähigkeit orientiert - regiert werden kann, ohne dass ein bestimmtes, von westlichen Erfahrungen geprägtes kulturelles Skript die Vorgabe bildete. Gerade der historische Vergleich hilft hier, systematische Blindstellen des Governance-Konzepts in den Blick zu nehmen. Nur auf diese Weise könnte im Übrigen auch dem Verdacht begegnet werden, es gehe bei "good governance" letztlich um eine neue Form des westlichen Imperialismus und Kolonialismus.
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Fußnoten

1.
Dieser Beitrag stellt das Forschungsprogramm desvon der Deutschen Forschungsgemeinschaft geförderten Sonderforschungsbereiches (SFB) 700 "Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Neue Formen des Regierens" vor (Sprecherhochschule: Freie Universität Berlin). Für weitere Einzelheiten siehe www.sfb-governance.de sowie Thomas Risse and Ursula Lehmkuhl (Hrsg.), Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, Schriften zur Governance-Forschung, Baden-Baden (i.E.).
2.
Vgl. Renate Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Arthur Benz (Hrsg.), Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden 2004, S. 66.
3.
Vgl. Stephen D. Krasner, Sovereignty. Organized Hypocrisy, Princeton 1999.
4.
Vgl. Arthur Benz, Der moderne Staat. Grundlagen der politologischen Analyse, München-Wien 2001.
5.
Vgl. zum Folgenden auch Thomas Risse, Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. "Failed States" werden zum zentralen Problem der internationalen Politik, in: Internationale Politik, 60 (2005) 9, S. 6 - 12.
6.
"Neu" steht deshalb in Anführungszeichen, weil diese Governance-Formen alles andere als neu sind. Die Handelskompanien, die im Zusammenhang mit den kolonialen Regierungen für die Handelsbeziehungen zwischen Kolonien und Mutterland sorgten, stellen beispielsweise eine historische Form öffentlich-privater Partnerschaften dar.
7.
Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass Herrschaft in Räumen begrenzter Staatlichkeit oft über nicht verregelte Gewaltanwendung ausgeübt wird.
8.
Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Bedeutung der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft im demokratischen Sozialstaat der Gegenwart, in: Ders. (Hrsg.), Staat, Gesellschaft, Freiheit, Frankfurt/M. 1976, S. 190f.
9.
Vgl. Jan Koehler/Christoph Zürcher, Der Staat und sein Schatten. Zur Institutionalisierung hybrider Staatlichkeit im Südkaukasus, in: WeltTrends, 12 (2004) 45, S. 84 - 96.
10.
Vgl. Petra Bendel u.a. (Hrsg.), Hybride Regime. Zur Konzeption und Empirie demokratischer Grauzonen, Opladen 2002.
11.
Vgl. Robert I. Rotberg (Ed.), When States Fail. Causes and Consequences, Princeton 2004.