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9.3.2007 | Von:
Lars Normann

Neueste sicherheitspolitische Reformergebnisse zur Terrorprävention

Trennungsgebot von Verfassungsschutz und Polizeibehörden

Wie bereits angedeutet, liegt ein Schwerpunkt der derzeitigen Debatte über den Selbstschutz des Staates auf dem Trennungsgebot von Verfassungsschutz und Polizeibehörden in Verbindung mit dem Recht zur vorverlagerten Ermittlungsmöglichkeit in Verdachtsfällen. Folgt man einer engen Auslegung des Trennungsgebotes, lässt sich in der Tat ein Spannungsfeld zwischen administrativem Verfassungsschutz und den Polizeibehörden analysieren, welches sich aber nicht auf eine informationelle Zusammenarbeit bezieht. Zur besseren Orientierung scheint ein kurzer geschichtlicher Überblick zur Genese des Trennungsgebotes angebracht.

Die Möglichkeit eines Missbrauchs durch eine Übermacht der Nachrichtendienste soll, so die Meinung zum Zeitpunkt der Gründung der Bundesrepublik, durch eine weitestgehende Dezentralisierung der Sicherheitsbehörden ausgeschlossen werden, so wie wir sie bislang in einem föderalen Aufbau der Exekutiven mit ihren jeweils unterschiedlichen Aufgaben kennen. Eine spezielle, im Vergleich zum europäischen Ausland einzigartige, rechtliche Ausgestaltung der deutschen Nachrichtendienste zeigt sich im so genannten Trennungsgebot. Insbesondere der Wirkungskreis des administrativen Verfassungsschutzes soll hier seine Grenzen finden. Als Grundlage dieser ausdrücklichen Trennung wird gern ein Polizeibrief der alliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949 bemüht: "Der Bundesregierung wird es ebenfalls gestattet, eine Stelle zur Sammlung und Vorbereitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten. Diese Stelle soll keine Polizeibefugnisse haben."[2] Daher werden dem Verfassungsschutz polizeiliche Befugnisse im Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) ausdrücklich verwehrt. Nach § 8 Abs. 3 und § 2 Abs. 1, 3. Satz BVerfSchG sind erstens dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) polizeiliche Befugnisse versagt, zweitens stehen ihm Weisungsbefugnisse gegenüber anderen, vor allem polizeilichen Dienststellen nicht zu und drittens ist es untersagt, das BfV einer polizeilichen Dienststelle anzugliedern.

Diese expliziten Einschränkungen der verfassungsschützerischen Tätigkeit sind eine Konsequenz aus den historischen Erfahrungen des "Dritten Reiches". Die "Gestapo" vereinte in sich Exekutiv- und Überwachungsfunktionen, wodurch sie willkürlich und ohne jede Beschränkung im Namen des diktatorischen Regimes tätig werden konnte. Vergleichbare Kompetenzen hatte das Ministerium für Staatssicherheit (MfS), der Geheimdienst der DDR. Nach dem historischen Grundprinzip war das Trennungsgebot vor den Terroranschlägen längst zu einem wichtigen gewohnheitsrechtlichen Element des Selbstverständnisses unserer rechtsstaatlichen Ordnung geworden, obwohl eine explizite Vorschrift gemäß dem Polizeibrief weder im Deutschlandvertrag von 1955 noch im Einigungsvertrag von 1990 (bundes-)verfassungsrechtlich normiert worden ist. Entgegen häufig vertretenen Auffassungen besitzt das Trennungsgebot somit keinen ausdrücklichen Verfassungsrang, zudem stellt es auch keinen Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips dar. Es gilt derzeit kraft schlichten Parlamentsrechts und unterliegt damit der Disposition des Bundestages. Eine weitere Einschränkung erfährt das Trennungsgebot in den meisten Bundesländern, denn soweit die Länder das Gebot nicht in ihre jeweiligen Landesverfassungsschutzgesetze aufgenommen haben - wie etwa NRW -, unterliegen diese Verfassungsschutzbehörden nach dem BVerfSchG nicht dem Trennungsgebot. In einzelnen Bundesländern erhalten die Verfassungsschutz- und Polizeibehörden somit theoretisch die Befugnis, sich organisatorisch miteinander zu verbinden; dem Geheimdienst könnte sogar das Recht eingeräumt werden, selbst zu ermitteln bzw. Zwangsmittel anzuwenden.

Diese Überlappung der Befugnisse erscheint aber auch aus ermittlungspraktischen Gründen wenig geeignet. Schon bisher zeigte sich in gemeinsam bearbeiteten Fällen ein Kompetenzgerangel zwischen den beteiligten Behörden, welches zu einem eher unglücklichen Vorgehen und damit zu Ermittlungsverzögerungen beispielsweise im Fall des "Hasspredigers" Metin Kaplan und seiner Gruppierung "Kalifatstaat" im Jahr 2002 führten. Grundsätzlich ist eine mögliche Zusammenarbeit zwischen den Behörden auch aus allgemeinen ermittlungspraktischen Gründen nicht immer reibungslos durchzuführen, denn die Behörden behindern sich in bestimmten Fällen aufgrund unterschiedlicher Zielverfolgung gegenseitig in ihrer Arbeit. So ist bekannt, dass der Verfassungsschutz zum Teil deshalb der Polizei keine Mitteilungen über mögliche Straftaten macht, weil er durch deren sofortige Strafverfolgungsmaßnahmen die Möglichkeit gefährdet sieht, an weitere Informationen zu gelangen. Eine Kooperation wird außerdem durch den gesetzlichen Quellenschutz und die oftmals fragwürdige Quellenqualität erschwert. Zudem entstehen nicht selten Irritationen beim "Sich berühren" von V-Leuten von Verfassungsschutz und Polizeibehörden im Einsatz. Diese Missstände führten unter anderem zu der Einrichtung des Gemeinsamen Terrorismus Analyse Zentrums (GTAZ) in Berlin, welches seine Hauptaufgabe darin sieht, den Informationsfluss zwischen den Behörden zweckgebunden zum Thema totalitärer Islamismus zu koordinieren.

Das Trennungsgebot ist also nicht als Verbot jeglicher Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Behörden zu verstehen, es zwingt jedoch zu Regelungen über die Ausgestaltung der Kooperation. Diese bezieht sich nach heutiger Gesetzeslage auf die organisations- und kompetenzrechtliche Behördenausgestaltung. Folgendermaßen lässt sich das praktisch angewandte Gebot auf einen Nenner bringen: Wer (fast) alles weiß, soll nicht alles dürfen; und wer (fast) alles darf, soll nicht alles wissen. Fraglich bleibt aber, ob eine gänzlich einheitliche Behördenstruktur nicht dem Grundsatz des Trennungsgebotes widerspricht. Befürchtungen, das GTAZ könnte eine solche "Mammutbehörde" darstellen, sind jedoch nicht begründet. Auch wenn eine räumliche Trennung aufgrund zunehmenden Handlungsdruckes in einzelnen Fällen aufgehoben wird, liegt erstens eine Konzentration auf ein bestimmtes Gefährdungsfeld und zweitens eine Kooperation lediglich einzelner Vertreter der einzelnen Behörden vor.

Grundsätzlich ist der administrative Verfassungsschutz bei Anhaltspunkten für eine eventuelle bestehende Bedrohung nach wie vor präventiv tätig (Opportunitätsprinzip). Im Gegensatz hierzu wirken konkrete Polizeieinsätze stets gefahrenbezogen und punktuell am Tatort (Legalitätsprinzip). Nach dem Grundsatz des Trennungsgebotes sammelt und wertet der Verfassungsschutz Informationen lediglich aus und leitet die analysierten Lagebilder dann an die zuständigen Ermittlungsbehörden wie Polizei und Staatsanwaltschaften weiter. Die Arbeit des Verfassungsschutzes beginnt folglich weit im Vorfeld von Straftaten, während die polizeilichen Aufgaben zwar erst später einsetzen, dann aber einen Schritt weiter gehen. Im Gegensatz zum Verfassungsschutz, der darauf ausgerichtet ist, Informationen zu sammeln, hat die Polizei zugleich die Aufgabe, festgestellte Gefahren selbst abzuwehren oder durch anderweitig zuständige Behörden bereinigen zu lassen. Ein wichtiges Unterscheidungskriterium ist dabei, dass die Arbeit der Polizei, anders als die des Verfassungsschutzes, grundsätzlich für die Bürgerinnen und Bürger überwiegend transparent bleibt. Wie bereits dargestellt, mangelte es in der Vergangenheit besonders in der Auseinandersetzung mit der neuen Gefährdungslage oftmals aufgrund eines "Kompetenzwirrwarrs" an einem schnellen Informationsfluss.

Mit dieser Unterscheidung von Aufgaben sind die Kompetenzen und Grenzen der verfassungsschützerischen Tätigkeit klar umrissen. Gefahren für die Trennung entstanden bis zu den Diskussionen der neuen Sicherheitspakete auch nicht originär durch eine Kompetenzerweiterung des Verfassungsschutzes, sondern durch Reformansätze der Polizeibehörden bereits seit den 1980er Jahren.

Eine erste Vermischung von Kompetenzen durch die Polizeibehörden deutete sich zunächst in den Bereichen der Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Rechtsextremismus an. Bis zum Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 war die Aufgabentrennung weitestgehend klar. Dieses Urteil stellte jedoch eine Zäsur für die präventiven Ermittlungsmöglichkeiten der Polizei dar. Pikanterweise unterliegen die deutlich intensiveren Eingriffsmöglichkeiten der Polizei in der Vorfeldermittlung nicht wie die des Verfassungsschutzes erheblichen Kontrollmechanismen, sondern lediglich einem Behördenleiter- oder Richtervorbehalt. Die mit den "Vorbeugungsmethoden" einhergehende Heimlichkeit widerspricht zudem tendenziell dem Gebot der Offenheit und Erkennbarkeit polizeilichen Handelns. An dieser Stelle sind also Aushöhlungen des Trennungsgebotes nicht von Seiten des Inlandsgeheimdienstes Verfassungsschutz, sondern vielmehr von Seiten einer politisch gewollten Kompetenzerweiterung der Polizei zu analysieren. Hier scheint sich - auch durch die aktuelleren Entwicklungen und europäischen Homogenisierungen - ein Kulturwandel im praktischen Behördenalltag abzuzeichnen, welcher nicht zu den in diesem Beitrag aufgezeigten ermittlungsbehindernden Elementen durch Konkurrenzverhältnisse führen darf. Ein genereller Bestandsschutz muss für beide Behörden auch weiterhin gelten.

Das sich hier abzeichnende Dilemma ist ineinem zeitlich und themenbezogen beschränkten Wissens- und Informationstransfer zwischen den bereits eingerichteten Schnittstellen der Behörden zu sehen. Dieser Transfer als präventive Antwort auf die neuen Herausforderungen - welche auch hervorgerufen wurden durch eine progressiv erweiterte Entsendung deutscher Streitkräfte - stellt eine nachholende Reform zur Steigerung der Effizienz und Effektivität der veralteten Sicherheitsstruktur dar. Sie ist durch eine praktische Konkordanz ins Verhältnis zu setzen, wobei sowohl der behördlichen Trennung als auch einer sinnvollen und geforderten Zusammenarbeit Rechnung zu tragen sein wird. Wie bereits angedeutet, scheint der Fahrschein "islamistischer Terror" genutzt worden zu sein, um den legitimen Wunsch nach einer "Sonderdatei Islamismus" in die problematisch zu bewertende Forderung nach einer universellen und zentralen Ermittlungsdatenbank im abgestuften Volltextformat zu transformieren. Allgemein wird es auch in Zukunft gewisse Dopplungen von Ermittlungsergebnissen zumindest auf nationalstaatlicher Ebene geben. Sie entstehen aufgrund des rechtsstaatlich sinnvollen Trennungsgebotes zur Behörden- und Kompetenzstruktur in Bezug auf die Ermittlungsbefugnis und nicht auf den fallbezogenen, zeitlich begrenzten Informationsaustausch. Diese beschriebene Trennung wird auch weiterhin eingefordert werden müssen.

Fußnoten

2.
Zit. bei: Herrmann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Pestalozzo, Bonner Grundgesetz, Kommentar zu Art. 73 Nr. 10 GG, München 1996, Rdnr. 584, S. 429.